Очередной роспуск Мажилиса Парламента и объявление выборов его нового созыва вынуждают задуматься о судьбе казахстанского парламентаризма сквозь призму его прошлого и особенно будущего. Богатая политическая история, формирование большой группы прошедших депутатскую «школу» профессионалов для государственной службы и частного сектора, участие в процессе принятия порой судьбоносных для страны решений – все это, однако, не сделало пока отечественный парламент полноценным институтом государственной власти и представительства интересов многообразного казахстанского общества.
От Советов к бикамерализму
В течение 20 лет государственной независимости в Казахстане происходила смена не только созывов и отдельных депутатов, но и системных основ формирования и функционирования законодательного органа. В наследство от советского прошлого республике достался Верховный совет. А с принятием в 1995 году новой Конституции РК его заменил двухпалатный парламент, переживший четыре созыва. Каждый из них по-своему отметился в процессе развития страны.
Самую значительную роль сыграл Верховный совет РК 12 созыва (1990-1993 гг.). Именно ему выпало принять правовые акты, положившие основу строительства суверенной казахстанской государственности – Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР, конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» и первую Конституцию РК. Кроме того, этот Верховный совет в апреле 1990 года впервые ввел пост президента республики и избрал таковым Нурсултана Назарбаева.
Однако впоследствии Верховному совету становилось все труднее работать с главой государства и возглавляемой им системой исполнительной власти. К тому же первый из них явно доминировал в политико-властной системе, установленной Конституцией РК 1993 года. В этих условиях между двумя ветвями власти назревал конфликт, который фактически был разрешен проведенной в октябре-декабре 1993 года «десоветизации» всей представительной власти в виде самороспуска советов всех уровней. Правда, данный процесс явно был инициирован исполнительной властью. В результате последний в жизни советского и первый – в жизни суверенного Казахстана парламент ушел с политической арены страны.
Верховный Совет РК 13 созыва (1994-1995 гг.) пришел с изрядно сокращенным в количественном плане (с 360 до 177 человек), но вместе с тем насыщенным в политическом отношении составом. В нем впервые появились депутатские фракции политических партий (Народный конгресс Казахстана, Социалистическая партия Казахстана), а также действовало около 14 депутатских групп. В мае 1994 года беспрецедентным событием стало заявление Верховного совета о недоверии социально-экономической политике правительства, возглавляемого Сергеем Терещенко. Правда, оно носило исключительно политический характер и не повлекло, как это имеет место в ряде зарубежных стран, незамедлительную отставку правительства. В активе данного парламента также находится постановление о переносе столицы Казахстана из Алматы в тогда еще Акмолу.
В целом, Верховный совет 13 созыва отличался большим уровнем неуправляемости со стороны президента, что вело к новому противостоянию двух ветвей власти. Результатом этого процесса стало принятое в марте 1995 года по иску бывшего кандидата в депутаты Татьяны Квятковской решение Конституционного суда РК, которое признало нелегитимным весь парламент. На этом основании последний в истории Казахстана Верховный совет был распущен.
Сформированный в декабре 1995 года Парламент РК 1-го созыва (1995-1999 гг.) стал первым двухпалатным (бикамеральным) законодательным органом. Он также запомнился тем, что в октябре 1998 года внес первые с момента принятия Конституции РК изменения и дополнения в нее. При этом были увеличены сроки полномочий депутатов Мажилиса и Сената с 4 до соответственно 5 и 6 лет, увеличена численность мажилисменов с 67 до 77 человек и введена избираемость 10 из них на основе пропорционального представительства по партийным спискам.
Еще вспоминается первый серьезный конфликт между парламентом и правительством, руководимым Акежаном Кажегельдиным, в июле 1996 года. Камнем преткновения стали предложенные правительством непопулярные в обществе поправки в пенсионное законодательство. В связи с отказом парламента принять данный законопроект правительство поставило перед ним вопрос о доверии к себе, что согласно Конституции могло повлечь либо роспуск законодательного органа, либо отставку правительства. Опасаясь возможного роспуска, депутаты были вынуждены выразить доверие правительству, после чего требуемый им законопроект был автоматически принят. Больше ничем особенным данный созыв парламента не отличился.
Гораздо более активным и динамичным стал Парламент РК 2-го созыва (1999-2004 гг.), выборы в нижнюю палату которого впервые прошли одновременно по одномандатным округам и партийным спискам. В последнем случае 10 мест заняли партии «Отан», Аграрная, Гражданская и Коммунистическая. Особенно этот парламент отметился во время известных событий октября-декабря 2001 года, начиная с беспрецедентного жесткого заявления депутата Мажилиса Толена Тохтасынова в адрес первого зампредседателя КНБ Рахата Алиева, что привело к отстранению последнего от занимаемой должности, и заканчивая лишением мандата депутата этой же палаты Булата Абилова в связи с прекращением им членства в партии «Отан», по списку которой он был избран.
Май-июнь 2003 года ознаменовались противостоянием между правительством во главе с Имангали Тасмагамбетовым и большинством депутатов Мажилиса вокруг проекта Земельного кодекса. Премьер добился принятия данного акта в нужной ему редакции, использовав постановку вопроса о доверии парламента к правительству. Правда, в основном это произошло из-за конформизма сенаторов, так как большинство мажилисменов (55 человек) проголосовали не в пользу правительства. Это побудило Тасмагамбетова назвать результаты голосования в Мажилисе сфальсифицированными и подать в отставку.
Заключительным по времени и беспрецедентным по характеру проявлением депутатского протеста стал уход в оппозицию в октябре 2004 года председателя Мажилиса Жармахана Туякбая. Он, как известно, выступил с заявлением о признании прошедших незадолго до этого парламентских выборов как нечестных и нелегитимных и призвал отменить их итоги с последующим проведением новых выборов, а затем вышел из рядов партии «Отан».
При всем этом данный созыв парламента нельзя однозначно считать строптивым. Он, в частности, принял в 2000 году конституционный закон «О Первом Президенте РК», официально инициированный группой парламентариев. В апреле 2001 года был принят закон «Об амнистии граждан РК в связи с легализацией ими денег», открывший процесс первой в стране амнистии капиталов. А в марте 2004 года парламент принял подвергшийся критике среди общественности закон «О средствах массовой информации», который, правда, был признан затем Конституционным советом РК несоответствующим Основному закону страны. Кстати, именно мажилисмены этого созыва удостоились крылатой фразы бывшей тогда председателем Центризбиркома Загипы Балиевой: «Вы не забывайте, как сюда попали».
Под знаком роспуска
Парламент РК 3-го созыва (2004-2007 гг.) был сформирован уже без коммунистов, но с расширенным, чем прежде, партийным составом. Помимо «отановцев», «аграриев» и «граждан» в Мажилис прошли также партии «Асар» и «Ак жол». Вместе с тем последняя объявила прошедшие выборы нелегитимными и отказалась принять официально распределенный в ее пользу один-единственный депутатский мандат. Так что почти два года нижняя палата парламента работала в неполном составе. Причем по неизвестным причинам какой-либо официальной реакции по этому поводу не наблюдалось. Правда, в сентябре 2006 года «Ак жол», претерпевший к этому времени серьезную эволюцию, решил все-таки использовать свой депутатский мандат. В результате состав мажилисменов пополнил председатель этой партии Алихан Байменов. Кроме того, в этом же году произошло объединение с партией «Отан» остальных трех провластных партий и ее переименование в Народно-демократическую партию «Нур Отан». Вследствие этого фракция партии власти в парламенте, включавшая депутатов обеих палат, увеличилась с 69 до 90 человек.
Наиболее же всего данный созыв запомнился не столько своей деятельностью, сколько ее прекращением. Этому событию предшествовало внесение в мае 2007 года новых поправок в Конституцию РК. При этом большинство из них коснулось самого парламента. Это, в частности, увеличение депутатов Мажилиса с 77 до 107 человек, избрание 98 из них по партийным спискам и остальных 9 – Ассамблеей народа Казахстана, проведение президентом предварительных консультаций с фракциями представленных в Мажилисе политических партий по кандидатуре премьер-министра. Кроме того, главе государства было предоставлено право роспуска не только парламента, но и одной его нижней палаты, причем без каких-либо конкретных оснований.
Вместе с тем ряд из этих нововведений могли начать действовать только в 2009 году после избрания нового состава депутатов Мажилиса. Это обстоятельство стало основанием для принятия мер по ускорению данного процесса. Все началось с заявления руководителя парламентской фракции «Нур Отана» Амзебека Жолшибекова о том, что он не исключает возможности досрочного прекращения полномочий Мажилиса в связи с принятием поправок в Конституцию РК. Затем последовало обращение группы мажилисменов во главе с Нурбахом Рустемовым в Конституционный совет относительно выяснения, в частности, права Мажилиса на самороспуск. Отрицательный ответ этого органа побудил депутатов обратиться к главе государства с просьбой распустить их созыв и провести досрочные парламентские выборы. Как следует из их обращения, под которым подписались 61 человек, «нынешний Мажилис не должен выступать в роли тормоза реформ» и его роспуск «откроет путь для полнокровной реализации потенциала обновленной Конституции».
Судя по всему, все эти действия изначально были санкционированы из «Ак Орды». В результате 20 июня 2007 года президентом на основании указанного депутатского обращения был осуществлен роспуск Мажилиса Парламента 3-го созыва. А проведение в августе того же года выборов депутатов 4-го созыва Мажилиса Парламента (2007-2011 г.) привело к занятию здесь всех 98 мест, предназначенных для избрания депутатов по партийным спискам, НДП «Нур Отан».
Монопартийный состав парламентариев запомнился, с одной стороны, принятием довольно важных законодательных актов, задающих определенный алгоритм дальнейшего общественно-политического развития Казахстана. Это, в частности, поправки в законодательство о выборах, предусматривающие допущение к распределению депутатских мандатов по итогам выборов в Мажилис второй по количеству набранных голосов партии, конституционный и обычный законы, наделившие действующего президента званием Лидера нации, поправки в Конституцию РК, давшие главе государства право назначения досрочных президентских выборов, и закон «О религиозной деятельности и религиозных объединениях».
С другой стороны, мажилисмены оказались вовлечены в весьма сложные политические игры. Именно им вверили инициативы по Лидеру нации, а также включению в Конституцию возможности продления на республиканском референдуме его президентских полномочий. И если первая из них, несмотря на демонстрируемое сопротивление главы государства, была реализована, то вторая была заблокирована решением Конституционного совета. В мае 2011 года Мажилис ратифицировал вызвавшее возмущение среди общественности соглашение между Казахстаном и НАТО, обязывающее первый из них направить своих миротворцев в Афганистан. На этот раз роль «громоотвода» приняли на себя сенаторы, отклонившие данный документ. При этом со стороны мажилисменов ответных действий уже не последовало.
В 2008 году на волне финансово-экономического кризиса произошло беспрецедентное сложение своих полномочий сразу двумя депутатами Мажилиса — Виктором Цоем и Ерканатом Тайжановым, которые прежде были руководителями засветившихся в скандалах с дольщиками строительных компаний «Ак ауыл» и «Азбука жилья» соответственно. Впрочем, их уход и замена запасными экс-кандидатами от «Нур Отана» нисколько не улучшили работу парламента. Депутаты Мажилиса 4-го созыва запомнились еще и тем, что обсуждали на своих заседаниях буквально все что угодно: введение многоженства, работу компьютерных клубов, оформление пачек черного чая, теорию Чарльза Дарвина, содержание отечественных кинофильмов и т.д. Естественно, что при такой «активности» депутаты не могли уделять свое внимание решению наиболее острых и злободневных вопросов.
Наконец, практически вся деятельность рассматриваемого созыва прошла под знаком обсуждения необходимости его роспуска и проведения досрочных парламентских выборов. Непредставленные в Мажилисе партии и их лидеры если не прямо требовали этого от руководства страны, то были очень даже не против такой перспективы. Как отметил, к примеру, в одном из своих интервью председатель партии «Адилет» Максут Нарикбаев, внеочередные выборы «все равно обойдутся республике гораздо дешевле, чем неэффективно действующий парламент» («Литер» 30.01.2009 г.).
В еще большем объеме данная тема обсуждалась среди экспертного сообщества и в СМИ. При этом ими не только рассматривалась аргументация за или против идеи роспуска Мажилиса, но и прогнозировались возможные сроки ее реализации, вероятный расклад сил в ходе внеочередных выборов и их итоги, предполагающие партии, которые могут войти в парламент помимо «Нур Отана».
При этом довольно часто «возмутителем спокойствия» в данном случае выступал советник главы государства Ермухамет Ертысбаев. В 2008 году, например, он обосновал необходимость реализации рассматриваемой идеи фактором предстоящего председательства Казахстана в ОБСЕ: «Чтобы европейцы видели, что в парламенте Казахстана представлен весь спектр основных политических сил». Вместе с тем Ертысбаев отметил, что в данном вопросе надо не зацикливаться именно на этом, а думать об «устойчивом и долгосрочном развитии Казахстана» и в этой связи «пестовать истинный парламентаризм», в рамках которого в парламенте обязательно должны быть фракции, «представляющие основные политические силы страны» («Свобода слова», 24.07.2008 г.).
Правда, уже сам глава государства решил успокоить парламентариев, ожидающих такого возможного развития событий. 2 сентября 2008 года в своем выступлении на открытии II сессии Парламента РК четко дал понять, что любые ожидания по этому поводу бессмысленны. А именно: «Нынешний депутатский корпус избран легитимно, всенародно и работает эффективно. Ни правовых, ни политических причин для досрочных выборов нет. Выборы пройдут в предусмотренные Конституцией сроки, то есть в 2012 году. Сейчас нужно не избирательными кампаниями заниматься, а реальным законотворческим процессом для развития страны».
Казалось бы, что своей жесткостью и категоричностью президент поставил точку в обсуждении рассматриваемого вопроса. Однако уже в следующем году его советник вновь обратился к теме роспуска Мажилиса и проведения досрочных выборов. В частности, он признался, что им в этом вопросе руководят уже не столько предыдущие аргументы, сколько соображения прагматического характера и даже «корыстный интерес». Последний из них Ертысбаев связал с тем раздробленностью и неорганизованностью оппозиции, чем, по его мнению, должна воспользоваться партия «Нур Отан» и провести досрочные выборы. Естественно, что от своего доминирования в парламенте она не собирается отказываться. Но в любом случае сам данный орган уже не будет однопартийным («Республика», 20.02.2009 г.).
Нужно отметить, что среди общественности и экспертов одним из ключевых аргументов в пользу рассматриваемой идеи было первоначальное запланирование проведения в 2012 году очередных президентских и парламентских выборов. Это обстоятельство повлекло сомнения относительно своей правомерности, а также практической целесообразности из-за серьезной политической, организационной и материальной нагрузкой для властей.
Правда, в ноябре 2010 года эти сомнения развеял на своем брифинге председатель Центризбиркома Куандык Турганкулов. По его словам, никаких правовых препятствий для проведения выборов президента и парламента в 2012 году нет, так как они будут проведены в разные сроки. В связи с этим проведения досрочных выборов не ожидается. Аналогичное заявление Турганкулов сделал и в июле 2011 года, обосновав его тем, что на проведение досрочных выборов в Мажилис в этом году нет денег.
Вместе с тем вновь напомнил о себе Ермухамет Ертысбаев, который поднял данную тему после проведения в апреле этого года досрочных президентских выборов. В частности, он отметил: «Я думаю, после инаугурации парламент может сообщить о роспуске, чтобы не дать застоя и помочь президенту в проведении его политических реформ. Тогда выборы пройдут летом текущего года. Логика политического развития страны подсказывает именно такой ход» (ИА «Новости-Казахстан», 4.04.2011 г.). Тем самым Ертысбаев дал понять, что вслед за досрочными президентскими выборами в таком же порядке, не дожидаясь 2012 года, могут быть проведены и парламентские выборы. Однако вновь опровергать своего советника и успокаивать парламентариев пришлось главе государства, который 8 апреля заявил: «У нас в 2012 году будут выборы в Мажилис, и я думаю, мы также достойно проведем эти выборы».
Уже в мае очередную волну обсуждения данной тематики добавил один из депутатов Мажилиса Ирак Илекеев, призвавший своих коллег самораспуститься в связи с бездействием парламента в борьбе с коррупцией в стране. Правда, это заявление выглядело как самостоятельная инициатива парламентария, навеянная при этом эмоциями. Понятно, что другие мажилисмены встретили ее «в штыки».
Кстати, упомянув здесь тему коррупции, нельзя не вспомнить беспрецедентное заявление главы государства, которое он сделал 28 января 2011 года, выступая перед парламентариями со своим ежегодным Посланием: «Когда начинается такая жесткая работа, находится очень много лоббистов. К сожалению, они есть и в этом зале». Тем самым президент дал понять, что отдельные депутаты лоббируют узкогрупповые и частные интересы. Похоже, что уже тогда его доверие к своим однопартийцам-парламентариям заметно поколебалось.
В конечном итоге периодическое муссирование темы роспуска Мажилиса Парламента 4-го созыва и проведения досрочных парламентских выборов привело к ее материализации. При этом был реализован сценарий 2007 года, когда группа парламентариев обратилась к главе государства с просьбой распустить их. Хотя в этот раз данное обращение подписали 53 депутата, но этого оказалось вполне достаточно. 16 ноября 2011 года указом главы государства Мажилис был распущен и выборы его нового созыва назначены на 15 января 2012 года.
Что дальше?
В своих ноябрьских интервью российским информагентствам «РИА Новости» и «Интерфакс» глава государства назвал следующие причины, побудившие его принять указанное выше решение: 1) обеспечение присутствия в парламенте не менее двух политических партий; 2) вероятность второй волны финансово-экономического кризиса; 3) обновление депутатского корпуса нижней палаты парламента в интересах формирования новой законодательной базы, в том числе для реализации Государственной программы форсированного индустриально-инновационного развития РК.
Очевидно, что с точки зрения интересов действующей власти фактор вероятной новой волны экономического кризиса и ухудшения в связи с этим социального самочувствия определенной части казахстанцев в данном случае учитывать нужно. Однако вкупе с проведением досрочных парламентских выборов в зимних условиях здесь больше преобладают политтехнологические, нежели серьезные стратегические намерения «Ак Орды». Иначе говоря, в основном речь идет всего лишь о проведении избирательной кампании в максимально управляемом формате.
Реальные же причины проведения досрочных парламентских выборов лежат гораздо глубже и связаны с подготовкой политико-властной системы к определенному переформатированию. Во всяком случае, нужно ждать заметных изменений в кадровом составе высших эшелонов власти и, следовательно, в позициях различных групп влияния внутри правящей элите. Особенно это касается ожидаемой смены правительства. При этом вероятно, что новым премьер-министром может стать председатель правления Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына» и средний зять главы государства Тимур Кулибаев, чья публичная активность в последнее время находится на высоком уровне. Возможное его утверждение на этот пост при участии двух- или даже трехпартийного состава парламента будет выглядеть сравнительно демократично.
При таком вероятном раскладе следует ожидать конкретных действий президента страны в направлении положительного решения в перспективе вопроса о преемственности своей власти. В основном речь, видимо, будет идти о перераспределении определенных властных полномочий в системе взаимоотношений «президент-парламент-правительство» с целью создания полноценного баланса по линии сдержек и противовесов между ними. Не случайно, кстати, что еще в апреле в своей инаугурационной речи президент высказался за необходимость расширения полномочий парламента и ответственности правительства.
С другой стороны, решение вопроса о преемственности президентской власти может быть вновь отодвинуто на неопределенный срок. В таком случае каких-либо серьезных изменений относительно парламента ожидать не приходится. Разве что по итогам предстоящих выборов в него вместе с «Нур Отаном» гарантированно попадет еще одна партия. По ряду оснований наибольшие шансы здесь имеет «Ак жол». Другое дело, что присутствие двух партий в будущем Мажилисе нисколько не будет означать появления в стране двухпартийной системы. В лучшем случае несколько оживленными, в основном за счет депутатов от второй партии, будут заседания нового парламента, но не более того.
В целом, будущее Парламента РК 5-го созыва во многом будет зависеть от того, пойдет ли власть на серьезную модернизацию политической системы, ключевые направления которой отражены в Стратегическом плане развития РК до 2020 года, или нет. При положительном раскладе он может стать не только активным участником данного процесса, ответственным за законодательное обеспечение реформ, но и получить определенные дивиденды в виде новых полномочий. В противном же случае парламентарии не будут застрахованы от вероятного в будущем нового роспуска, обоснования для которого обязательно найдутся.
22 ноября 2011 г.
Андрей Чеботарев
