Прошедшая в Казахстане президентская избирательная кампания актуализировала тему всевозможных вызовов для стабильного развития республики. Не случайно, что еще 11 марта в своем выступлении на XVI съезде партии «Нур Отан» президент РК Нурсултан Назарбаев обратил внимание на глубину глобальных вызовов и рисков и важность в этой связи обеспечения устойчивости и успешности государства. Хотя основной акцент он сделал на потенциальных рисках внешнего характера, вместе с тем нисколько не теряют своей актуальности и внутренние вызовы. Представляется, что самыми серьезными из них являются угроза дезорганизации и дисфункции системы государственной власти и управления, а также рост проявлений недоверия в обществе к данной системе и ее отдельным представителям на разных уровнях.
Фактически все это признал и сам глава государства, обратив, в частности, внимание на:
— зависимость административной государственной службы от политического уровня и необоснованную политизацию принятия ряда решений в ущерб профессиональному управлению;
— сохранение в госаппарате отношений патроната и покровительства, способствующих, в свою очередь, проявлениям коррупции и снижению кадрового потенциала;
— отсутствие у ряда госслужащих четких карьерных перспектив и низкую оплату их труда, что делает государственную службу малопривлекательным сектором;
— некомпетентность отдельных чиновников разного уровня, наносящую ущерб реализации важных государственных программ и проектам.
В связи с этим президент выдвинул комплекс мер в целях формирования «современного, профессионального и автономного государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг». В том числе он выступил за переход государственной службы от текущей позиционной к карьерной модели, в рамках которой «каждый руководитель должен начинать с низов и пройти все управленческие ступени».
Вместе с тем все эти замечания и предложения главы государства демонстрируют то, что утвержденная в июле 2011 года Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан и деятельность бывшего в 2011-2014 гг. председателя Агентства по делам государственной службы (АДГС) Алихана Байменова и его команды по ее реализации себя не оправдали. Кстати, в текущем году срок действия этой концепции завершается.
Следует отметить, что в мировой практике существуют две основные модели государственной службы – позиционная и карьерная. С принятием в июле 1999 года Закона РК «О государственной службе» было положено начало созданию и функционированию в республике позиционной модели госслужбы. Ключевым ее компонентом стал обязательный конкурсный отбор при поступлении и продвижении в рамках административной государственной службе. Однако позднее, в марте 2003 года, в указанный закон были внесены поправки, в соответствие с которыми состоялся переход к смешанной модели госслужбы посредством внедрения в нее элементов карьерной модели. В первую очередь была введена практика занятия госслужащими административных должностей в порядке перевода, то есть без конкурсного отбора, в случае их соответствия предъявляемым квалификационным требованиям к данной вакантной должности с согласия самих чиновников и АДГС или его территориального подразделения.
С принятием рассматриваемой концепции модель государственной службы сохранила свой смешанный характер. В то же время концепция призвана существенно изменить ключевые концептуальные и практические аспекты системы госслужбы. Прежде всего, заявлено об идентификации последней с понятием «служение нации (обществу)» и ее ориентации на граждан республики как потребителей государственных услуг. Тем самым во главу угла поставлена важность человеческого фактора. Кроме того, новая модель госслужбы предполагает эффективный и прозрачный порядок поступления сюда, возможность непрерывного профессионального развития госслужащих, взаимосвязь результатов работы и системы поощрения.
Вместе с тем, несмотря на свою фундаментальность и важность предложенных мер, данная концепция изначально имела и свои слабые стороны. Прежде всего, она не раскрыла в полной мере всех проблем, наблюдаемых в процессе постоянного функционирования государства и его органов и во многом обусловленных несоблюдением именно законодательства о государственной службе. В связи с этим многие меры, принимаемые в рамках реализации этой концепции, представляются недостаточными для решения соответствующих проблем.
Например, оценивая вопросы поступления на государственную службу, разработчики рассматриваемого документа отметили следующее: «…исходя из сложившейся в настоящее время практики проведения конкурсного отбора, наблюдается некоторое недоверие со стороны граждан к объективности конкурсных процедур при поступлении на государственную службу».
Однако следует объективно признать, что в большинстве случаев поступление граждан на государственную службу и служебный рост госслужащих зависят от личного отношения к ним руководителей соответствующих государственных органов, нежели от профессионального уровня и деловых качеств этих людей. В связи с этим конкурсная система назначения на те или иные должности в системе государственной власти и управления Казахстана фактически подстраивается под персональный фактор, обусловленный степенью влияния определенного чиновника-нанимателя на должностных лиц, непосредственно осуществляющих процедуру конкурсного отбора.
Другой серьезной проблемой является то, что частая смена руководителей различных государственных органов приводит к неоправданному увольнению нижестоящих госслужащих. Это обусловлено тем, что первые создают под своей эгидой команду лично связанных с ними чиновников и продвигают их на местах своей новой работы, вытесняя тем самым оттуда прежних сотрудников.
Относительно вопросов аттестации административных госслужащих в концепции отмечено, что «…в настоящее время возникла необходимость совершенствования процедуры проведения аттестации посредством ее ориентации на оценку качества и конечных результатов деятельности государственных служащих и обеспечения взаимосвязи итогов аттестации и карьерного роста».
Однако при этом здесь не указаны, во-первых, причины необходимости совершенствования данной процедуры. А, во-вторых, что еще более важно, в концепции нет и конкретных направлений этого процесса, которые, по логике вещей, должны быть обусловлены именно данными причинами. Единственным моментом, который раскрывает пути этого совершенствования является то, что аттестация будет проводиться только в отношении «государственных служащих, деятельность которых по результатам оценки определяется как недостаточно эффективная».
Вместе с тем проблемы проведения полноценной аттестации госслужащих так же, как и в случае назначения их на занимаемые должности, явно обусловлены фактором личных интересов руководителей тех или иных государственных органов. При этом согласно действующему законодательству аттестационная комиссия создается самими первыми руководителями госорганов и ими же утверждается ее состав. В связи с этим возникают серьезные сомнения относительно объективности работы данных комиссий. Тем более, что в практике текущей деятельности различных госорганов часто выявляются лица, чей уровень профессионализма и компетентности не соответствует занимаемым ими должностям и выполняемым обязанностям.
В целом, основная проблема законодательства о государственной службе Казахстана заключается не столько в его несовершенстве, сколько в его неисполнении должностными лицами различных государственных органов. Особенно это касается Кодекса чести государственных служащих РК, который фактически не имеет конкретных и эффективно действующих механизмов своего выполнения.
Для улучшения системы государственной службы в Казахстане, во-первых, необходимо кардинально изменить концептуальные основы деятельности государства и его органов в целом в сторону их максимальной ориентации на удовлетворение нужд и запросов всего общества и каждого гражданина республики в отдельности. А также обеспечить реализацию данного принципа конкретными политическими, административными и правовыми механизмами.
В связи с этим государственную службу целесообразно увести от обычного регулирования теми или иными процессами в обществе и государстве в сторону качественного обслуживания населения. В практическом же плане реализацию государством своих управленческих функций следует осуществлять на основе не государственного администрирования, а государственного менеджмента. Тем самым чисто бюрократические подходы в перспективе можно будет заменить на методы, выработанные и применяемые в сфере частного бизнеса.
В результате всего этого государственное управление приобретет следующие основные черты:
1) ориентация на конкретные результаты и эффективность при осуществлении госслужащими конкретной государственной деятельности;
2) применение инструментов и технологий современного менеджмента;
3) рассмотрение госслужащих как менеджеров, что, в свою очередь, предполагает заключение с ними соответствующих контрактов и обеспечение выполнения конкретных обязательств;
4) распространение на систему государственной службы взаимоотношений «принципал-агент» («заказчик-исполнитель»).
Представляется, что без положительного решения этого и иных принципиальных системных вопросов принятие мер в рамках остальных аспектов государственной службы (отбор кадров, их оценка, аттестация, обучение, продвижение по службе и т.д.) будет носить вторичный и практически неспособный изменить работу государства и его органов в лучшую сторону характер.
Во-вторых, важным моментом является улучшение системы подбора кадров для формирования профессионального госаппарата. При отборе претендентов на государственную службу необходимо обратить внимание не только на их «технократические характеристики» (например, знание соответствующих законов и структуры государственной службы), но и на этическую составляющую. В связи с этим предлагается в перечень квалификационных требований для претендентов по занятию должностей в составе корпусов «А» и «Б» отнести: а) обязательный опыт работы в соответствующей (профильной) сфере с четкими временными рамками; б) конкретные показатели профессиональных достижений на прежних местах работы; в) этические характеристики, подтвержденные, к примеру, положительными отзывами граждан и представителей негосударственных структур, имеющих опыт взаимодействия с данным лицом в процессе его прежней работы.
Помимо этого в целях исключения антикоррупционной составляющей из процесса приема на работу и карьерного продвижения в рамках госслужбы предлагается использовать передовые технические средства оценки качеств претендентов на занятие соответствующих государственных должностей. В том числе посредством введения и применения в данном процессе системы тестирования на полиграфе («детекторе лжи») с учетом сравнительно успешного опыта разных стран.
Так, например, в Кыргызстане 27 августа 2010 года был принят Указ Президента КР «О первоочередных мерах по внедрению системы тестирования на полиграфе в сфере государственной службы». Согласно этому документу данная система применяется в случаях замещения политической государственной должности, проведения конкурса на замещение вакантной административной государственной должности, аттестации и ротации госслужащих, проведения служебного расследования. Соответствующее тестирование призвано выявить устойчивость будущих и действующих госслужащих о отношению к коррупционным явлениям. На практике применения «детектора лжи», в частности, в 2011 году около 80% проходящих данное тестирование сотрудников Государственной налоговой службы Кыргызской Республики были уличены во лжи при ответе на вопрос о незаконных доходах (см. http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1339664100).
В-третьих, целесообразно включить в законодательство о государственной службе:
а) принцип стабильности кадров, основанный на том, что положение госслужащего не должно зависеть от определенной политической конъюнктуры, включая структурную реорганизацию соответствующего государственного органа, и конкретной личности руководителя данного органа;
б) конкретные механизмы обеспечения этого принципа, в том числе возможное введение запрета на смену определенных кадров административных государственных служащих в связи со сменой первого руководителя соответствующего государственного органа. Вплоть до того, чтобы соответствующему должностному лицу разрешить переводить за собой только представителей обслуживающего персонала (помощники, секретари и т.д.), которые в своем большинстве не относятся к категории госслужащих.
В-четвертых, следует ввести в законодательство о государственной службе систему оценки профессиональных достижений госслужащих,основанную наобязательном определении руководителями государственных органов и их структурных подразделений непосредственно подчиненным им госслужащим определенных задач. Последние при этом должны соответствовать следующим требованиям:
a) полное соотношение с деятельностью соответствующего государственного органа, включая его законодательно установленные задачи, стратегический план и т.д.;
б) измеримость, предполагающую конкретную форму реализации соответствующей задачи;
в) отражение конкретных сроков реализации;
г) реалистичность, предполагающую выполнимость соответствующей задачи в предусмотренные сроки и адекватность размера выделяемых на это финансовых средств;
д) гибкость, предполагающую возможный пересмотр данной задачи и механизмов ее выполнения в зависимости от изменений в приоритетах деятельности соответствующего органа.
При этом в процессе формирования данной оценочной системы следует также учитывать позитивный зарубежный опыт. Так, например, согласно Закону Республики Молдова «О государственной должности и статусе государственного служащего» от 4.07.2008 г. госслужащим по результатам оценки профессиональных достижений выставляется одна из следующих оценок: «очень хорошо», «хорошо», «удовлетворительно» и «неудовлетворительно». Такие оценки вполне можно внедрить и в казахстанскую практику.
В-пятых, предлагается совершенствование процедуры аттестации госслужащих следующим образом:
а) проведение аттестации госслужащих категорий «А» и «Б» не раз в три года, как это установлено действующим законодательством о государственной службе, а ежегодно;
б) проведение аттестации только госслужащих, которые по результатам оценки профессиональных достижений получили «удовлетворительно» и «неудовлетворительно». В зависимости же от результатов аттестации руководству соответствующего органа следует принимать решение относительно как принятия мер по дальнейшему профессиональному развитию своих подчиненных, которые прошли данную аттестацию, так и освобождения от занимаемых должностей госслужащих, не прошедших данную аттестацию;
в) включение в состав аттестационных комиссий представителей Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции и его территориальных подразделений, в зависимости от административно-территориального статуса того или иного госоргана. Кроме того, при проведении аттестации сотрудников центральных и областных госорганов целесообразно обеспечить здесь участие представителей Администрации Президента РК и/или Канцелярии Премьер-министра РК. А в аналогичном случае относительно сотрудников органов местного государственного управления — представителей вышестоящих акиматов.
Безусловно, что все эти предложенные меры для совершенствования системы государственной службы в Казахстане обсуждаемы с точки зрения их целесообразности и практической эффективности. К тому же данный процесс не ограничивается только ими, а требует гораздо большего количества шагов по разным направлениям функционирования рассматриваемой системы. В любом случае, сейчас важно не просто начать этот процесс ради него самого, а ориентировать на дальнейшее и четкое движение вперед без каких-либо шагов назад.
Андрей Чеботарёв
Фото: http://urgazeta.kz
