В последнее время среди широкой общественности и уже даже правящей элиты Казахстана наблюдается повышение интереса к вопросам будущего развития республики после того, как пост главы государства вследствие естественных или политических обстоятельств оставит Первый президент – Лидер нации Нурсултан Назарбаев.
Причем, если раньше подобные вопросы обсуждались преимущественно вокруг персоналий вероятных преемников Первого, то сейчас основное внимание уделяется возможным институциональным изменениям политической системы Казахстана, которые смогут заложить основу как для относительно спокойного перехода верховной власти, так и для дальнейшего развития страны.
В частности, в своем интервью газете «Московский комсомолец» советник главы государства Ермухамет Ертысбаев обозначил следующие контуры будущей политической системы страны: «Второй глава государства, кто бы он ни был, не будет обладать таким объемом власти, как нынешний президент. В постназарбаевский период неизбежно и резко вырастет власть и статус парламента, который реально будет формировать правительство, которое, в свою очередь, станет центральным органом управления в стране» (Ростовский М. «Личность есть, а культа нет?», «МК», № 25908, 4.04. 2012 г.).
Из этого заявления можно сделать вывод о том, что в «Ак Орде» определенные планы относительно проведения новой и, судя по всему, более масштабной, чем предыдущие, конституционной реформы вынашиваются. Другое дело, что пока точно неизвестно, когда и, что еще более важно, кем будет принято решение о ее проведении. Не ясно также, какую систему правления сформируют по итогам этой реформы.
Поскольку ключевым и определяющим институтом политической системы Казахстана является президент республики, под которого принималась действующая Конституция РК и трижды вносились поправки в нее, то именно от его статуса и полномочий и нужно отталкиваться при выборе новой системы правления.
Мировая практика определяет три классических разновидности положения института президентства в нижеследующих системах правления:
1. Президентская система: Вся полнота высшей исполнительной власти принадлежит президенту. Он формирует правительство, а высший законодательной орган (парламент) не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия.
2. Полупрезидентская (смешанная) система: Президент делит прерогативы высшей исполнительной власти с премьер-министром, возглавляющим правительство. Само же правительство ответственно и перед президентом, и перед парламентом.
3. Парламентская система: Президент является только конституционным главой государства и его полномочия в системе высшей исполнительной власти жестко ограничены прерогативами премьер-министра, определяющего курс правительства. Последнее же, в свою очередь, подотчетно парламенту.
Вместе с тем системы правления в большинстве постсоветских стран не вписываются полностью ни в одну из этих классических моделей. Например, российский правовед Л.Я. Полуян описывает систему правления своей страны следующим образом: «Cуперсильный» Президент, по объему полномочий с которым не может сравниться даже его непосредственный прототип – «сильный» президент Франции, «слабая» Государственная Дума, оппонирующая Президенту в вопросах формирования и отставки Правительства исключительно под угрозой собственного роспуска, и «абсолютно слабое» Правительство, предназначенное исключительно для реализации политики Президента страны» («Институт главы государства в системе разделения властей: российский и зарубежный опыт», Интернет-портал «ALLPRAVO.RU»).
Практически то же самое можно сказать и про казахстанскую модель президентского правления. Единственным ее отличием от отмеченной выше характеристики российской системы правления является то, что Мажилис Парламента РК никоим образом не оппонирует президенту и сам всегда безропотно готов к роспуску, когда имеются соответствующие установки из «Ак Орды». К тому же казахстанскому варианту «суперпрезидентства» присуща определенная «гибридность», так как в нем сочетаются такие элементы разных моделей правления, как, например, институты роспуска парламента президентом и отрешения самого президента от должности (импичмент).
В силу этого, а также специфики постсоветского развития казахстанского общества и государства, выбора оптимальной модели государственного правления в Казахстане довольно сложен. Но, если, так сказать, отталкиваться от противного, то в нашей стране не следует форсированно переходить к парламентской республике. Последняя, как показывает мировая практика, существует в странах, отличающихся в своем большинстве, во-первых, развитой и в значительной мере саморегулируемой экономикой и, во-вторых, устойчивым политическим строем и соответствующими ему механизмами государственного управления.
В связи с этим для замены существующих в тех или иных странах форм государственного правления на парламентскую республику необходимо наличие соответствующих политических, социальных и экономических предпосылок. При отсутствии же таковых введение этой формы правления чревато различными проявлениями дестабилизации политической системы. В качестве примеров негативного опыта функционирования парламентской республики в переходных обществах можно отметить Монголию, пережившую правительственные кризисы и сопутствующие им массовые беспорядки в 2006 и 2008 гг., и Молдову, где в течение более двух лет парламент был не в состоянии избрать нового президента страны. Довольно туманные перспективы имеет также парламентская модель в соседнем Кыргызстане.
В то же время непросто сделать выбор и в пользу систем с президентской формой правления. Так, например, по мнению белорусского политолога Светланы Паречиной: «Введение института президентства без учета национальной специфики страны, изменения всего механизма государственного управления, разработанности концепции президентской власти может привести к возникновению конфликта между главой государства и законодательным собранием, который в условиях неразвитости демократических институтов разрешается в пользу Президента» (Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность. — Минск: ИСПИ, 2003, с. 67). Подобная ситуация имела место в 1993-1995 гг. в Казахстане и была связана с осуществлением роспусков Верховного совета РК 12 и 13 созывов.
С другой стороны, Паречина считает, что полупрезидентская республика является наиболее оптимальной системой правления для стран с «трансформационной» демократией. По ее мнению, данная система предполагает сильную, стабильную и одновременно политически ответственную перед парламентом исполнительную власть. При этом последняя распределяется между двумя конституционными институтами — президентом и правительством.
Очевидно, что полупрезидентская система в той или иной вариации импонирует и ряду действующих в Казахстане общественно-политических сил. При этом наибольшего внимания заслуживают альтернативные пути преобразования и дальнейшего развития республики, представленные в документах нижеследующих партий:
1. Проект новой Конституции Республики Казахстан, презентация которого состоялась 26 января 2005 года. В настоящее время данный документ используется Общенациональной социал-демократической партией «Азат», лидеры которой выступили в свое время его разработчиками.
2. Программа политической модернизации Республики Казахстан, одобренная 21 февраля 2009 года на расширенном заседании Президиума Центрального Совета Демократической партии «Ак жол».
3. Политическая платформа Демократической партии «Әділет» «Путь к справедливости», утвержденная 25 января 2011 года на заседании Политсовета данной партии.
Прежде всего, все эти партии намерены лишить президента страны его существующего статуса фактического арбитра между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, что предполагает его дистанцию от каждой из них, и ввести его в систему исполнительной власти. Кроме того, они выступают за передачу определенных полномочий президента парламенту и правительству.
Вместе с тем партия «Әділет» выступает за возложение на главу государства функций непосредственного руководителя правительства при упразднении должности премьер-министра. По ее мнению, это сохранит его влияние в политико-властной системе и усилит его персональную ответственность за деятельность исполнительных органов власти всех уровней.
В отличие от этого ОСДП «Азат» и ДПК «Ак жол», наоборот, выступают за невмешательство главы государства в управление экономикой и другие направления деятельности правительства. В связи с этим они стремятся ограничить его компетенцию преимущественно вопросами внешней политики, обороны и безопасности. При этом свое верховенствующее положение в политико-властной системе страны президент должен уступить парламенту.
Относительно статуса и полномочий парламента республики данные партии также демонстрируют два разных подхода к их изменению:
1) сохранение существующей модели парламентаризма при усилении функций и возможностей законодательного органа (ДП «Әділет»);
2) возвращение, по аналогии с бывшим Верховным Советом РК, к однопалатной структуре парламента с выведением его на центральные позиции в политико-властной системе Казахстана. Соответственно этому предполагается расширение функций и полномочий парламента (Мажилиса), а также увеличение состава его депутатов (ОСДП «Азат» и ДПК «Ак жол»).
При этом формирование Мажилиса Парламента РК «Әділет» предлагает проводить полностью по пропорциональной системе, тогда как другие партии – по принципу «50 на 50», когда одна половина депутатов избирается по партийным спискам, другая – по одномандатным округам.
В то же время позиции ДПК «Ак жол» и ОСДП «Азат» различаются относительно участия парламента в формировании правительства. Первая из них выступает, во-первых, за назначение парламентом по представлению президента республики премьер-министра. Причем из числа кандидатур, предложенных депутатскими фракциями. Во-вторых, за введение процедуры предварительного обсуждения в профильных комитетах Мажилиса кандидатур других членов правительства, руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав правительства, и глав дипломатических представительств республики.
ОСДП «Азат» же предлагает утверждать парламентом по представлению президента кандидатуры премьер-министра, предложенной победившей на выборах политической партией или коалицией партий. Кроме того, предусматривается назначение президентом с согласия парламента непосредственно подчиненных ему министров иностранных дел, обороны, министра юстиции – Генерального прокурора и руководителя службы внешней разведки и контрразведки, а также других членов правительства, предложенных премьер-министром.
Все три рассматриваемых партии едины в том, чтобы парламент обладал монополией на осуществление законодательной деятельности. Такой подход исключает существующий порядок возможного делегирования парламентом своих законодательных функций главе государства. Помимо усиления контрольных функций законодательного органа они также предлагают наделить его механизмами парламентского расследования.
В целом, «Әділет» и ОСДП «Азат» заявляют о необходимости трансформации президентской формы правления в президентско-парламентскую. Хотя предложение первой из них относительно совмещения президентом функций главы государства и правительства больше соответствует президентским республикам. Что касается моделей социал-демократов и «Ак жола», то они во многом напоминают систему смешанной республики на Украине во время президентства Виктора Ющенко.
При всем этом трудно сказать однозначно, какая из моделей государственного правления, предложенная партиями «Әділет», «Ак жол» и ОСДП «Азат» является наиболее оптимальной для Казахстана. Пока же представляется целесообразным преобразовать действующую политико-властную систему республики таким образом, чтобы все три ее ключевых института — президент, парламент и правительство — были достаточно сильными в реализации своих властных полномочий. Но при этом, чтобы каждый из них четко осуществлял свои функции и полномочия, не вторгаясь в компетенцию других и не создавая дисбаланс в свою пользу.
В связи с этим предлагается принять следующие основные меры.
1. Отказаться от казахстанского «ноу-хау» – положения Конституции РК, предусматривающего обязательное заключение правительства на разработанные парламентариями законопроекты.
2. Отказаться от практики делегирования президенту законодательных полномочий, оставив за ним право законодательной инициативы.
3. Придать президентскому правлению максимально коллегиальные черты. В связи с этим предлагается действующий при президенте РК в качестве консультативно-совещательного органа Национальный совет превратить из откровенно декоративной и формальной структуры в один из ключевых и постоянно действующих институтов политической системы Казахстана. В таком случае главным предназначением Национального совета должно стать оказание коллегиального содействия главе государства в выработке и принятии стратегических решений. В состав этого органа следует включить спикеров палат парламента, первых руководителей действующих политических партий, других известных и авторитетных общественно-политические деятелей республики.
4. Восстановить упраздненный с принятием действующей Конституции РК институт вице-президента республики, избираемого, как и президента, прямым, всенародным голосованием. Представляется, что данная мера позволит обеспечить преемственность верховной власти и стабильность политической системы в целом в случае кончины, недееспособности, отставки или отрешения от должности (импичмента) президента страны.
5. Установить четкие основания для роспуска президентом парламента. В частности, одним из таких оснований может быть неспособность парламента предложить президенту кандидатуру на пост премьер-министра в определенный срок.
6. Ввести процедуру назначения президентом министров иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции с согласия парламента, а остальных членов правительства – исключительно по представлению премьер-министра.
7. Установить, что президент, олицетворяя собой единство нации, не вправе быть членом, занимать руководящие и почетные должности в политических партиях и иных общественно-политических организациях. Тогда как такое право остается у премьер-министра и других членов правительства. Данная мера позволит трансформировать такой непредусмотренный Конституцией РК, но реально существующий институт, как «партия власти», в институт полноценной правящей партии или коалиции партий. Таковая же будет признана в зависимости уже не от руководства ею президента страны, а от результатов парламентских выборов.
8. Ввести ответственность президента через процедуру реально осуществимого отрешения его от должности (импичмента) в случае очевидного нарушения им Конституции РК.
При этом какие-то одни из этих мер можно реализовать при действующем президенте, а действие других распространить уже на будущего главу государства. В любом случае, преобразование действующей политико-властной системы Казахстана в том или ином направлении следует осуществлять на основе широкого всенародного обсуждения и в режиме реального диалога между властью и ведущими в республике институтами гражданского общества.
Андрей Чеботарев
