Прошедшие 15 января парламентские выборы хотя и преобразили партийный состав депутатского корпуса Мажилиса, однако не стали стартовым событием для проведения серьезных политических изменений в Казахстане. Главным подтверждением такого вывода стало сохранение на посту премьер-министра Карима Масимова. То есть, формирования нового правительства на основе консультации главы государства Нурсултана Назарбаева с депутатскими фракциями Народно-демократической партии «Нур Отан», Демократической партии «Ак жол» и Коммунистической народной партии Казахстана не произошло. В свою очередь, все это означает определенную консервацию в политической жизни страны.
Социальная модернизация как приоритет № 1
Судя по всему, поддержание руководством Казахстана моратория на проведение политических преобразований продиктовано серией довольно тревожных тенденций, которые проявились в процессе развития казахстанского общества и государства в 2011 году и создали серьезные риски и вызовы для протекания этого процесса в стабильном русле. Это, во-первых, небывалые прежде по своему количеству и масштабности проявления терроризма и религиозного экстремизма. Во-вторых, рост социально-политической напряженности в Мангистауской области, начиная с многодневных забастовок на предприятиях нефтегазового комплекса и заканчивая трагическими событиями в городе Жанаозен. В-третьих, нарастание политизации этничности и активизации национал-патриотов, что, в частности, выразилось в требованиях последних лишить русский язык его конституционного статуса. Плюс ко всему казахстанские власти ожидают новой волны экономического кризиса, что вполне может обострить данные риски и вызовы.
Анализ указанных тенденций и соответствующих событий позволяет утверждать о том, что все они объединены одним ключевым фактором – совокупностью неблагоприятных моментов в социальной сфере Казахстана, обуславливающих, в свою очередь, ухудшение качества жизни большого числа граждан республики. Об этом, в частности, свидетельствуют данные социологических опросов, проведенные различными аналитическими структурами. Так, например, если взять результаты исследований, проведенных Казахстанским институтом социально-экономической информации и прогнозирования (КИСЭИП) и Институтом политических решений (ИПР) соответственно в январе и ноябре 2011 года, то в тройку наиболее волнующих казахстанцев проблем попали:
.jpg)
При этом в ответ на ухудшение своих жизненных условий ряд казахстанцев намерены протестовать. И такие протестные настроения явно растут. Если КИСЭИП отметил 10,6% соответственно настроенных граждан, то, по данным ИПР, о готовности участвовать в акциях протеста в зависимости от обстоятельств в общей сложности заявили 48,3%.
В связи с этим не случайно, что в политике государства наблюдается смещение приоритетов от экономического и, в первую очередь, индустриально-инновационного развития страны в сторону проведения социальной модернизации, ориентированной в целом на повышение уровня благосостояния населения. Первый раз это проявилось 13 января этого года в Обращении главы государства по поводу предстоящих выборов в Мажилис Парламента и маслихаты. В частности, президент отметил тогда намерения государства относительно предстоящей реализации трех общенациональных программ — «Качество жизни – 2030», «Здоровая нация – 2030» и «Информационный Казахстан – 2030».
Еще более содержательным в данном отношении стало озвученное 27 января Послание президента страны народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана». Половина из обозначенных главой государства 10 ключевых направлений социально-экономической модернизации носят социально ориентированный характер. Речь идет о занятости казахстанцев, доступном жилье, региональном развитии, качественном росте человеческого капитала и совершенствовании пенсионной системы. Социальное предназначение в лице обещанного создания «десятков тысяч рабочих мест» имеют также индустриально-инновационные проекты.
При всем этом в послании четко выражено акцентирование президента на преимущественно общие цели и задачи, нежели меры конкретного содержания. Среди последних, в частности, можно отметить поручения относительно трудоустройства к 2020 году на качественную работу 1,5 млн. человек, введения 6 млн. кв. метров нового жилья, доведения объема арендных жилых площадей до 1 млн. кв. метров, разработки пятилетнего Национального плана действий по развитию функциональной грамотности школьников, Программы развития онкологической помощи, предложений по развитию системы здравоохранения с учетом внедрения механизмов солидарной ответственности граждан за свое здоровье и совершенствованию пенсионной системы.
С одной стороны, такой подход придает нынешнему посланию максимально стратегический характер. С другой стороны, это может вызвать критическую реакцию среди представителей тех слоев и групп населения, которые ожидают от государства конкретных шагов по решению наиболее волнующих их проблем и вопросов в течение именно 2012 года. Тем более, когда временной период реализации некоторых поручений главы государства простирается до 2020 года.
Кстати, в отличие от социальных приоритетов более насыщенным конкретикой выглядит экономический блок послания, отражающий определенные проекты в рамках реализации Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010-2014 годы. При этом наиболее важным здесь стало заявление президента относительно направления на их реализацию средств Национального фонда страны, которые до этого использовались только в исключительных случаях. Так что ранние призывы политических оппонентов и независимых экспертов об использовании «нефтяных денег» в интересах национальной экономики руководством страны, похоже, услышаны.
Фактор жанаозенских событий повлиял и на поручение главы государства правительству разработать программу развития малых городов. Нужно отметить, что такая программа уже действовала в 2004-2006 годах. Однако, во-первых, своего продолжения в новой редакции в последующие годы она не получила. А, во-вторых, из-за отсутствия официальных отчетов о реализации указанной программы трудно сказать, насколько были решены поставленные в ней цели и задачи. Во всяком случае, даже официально признанное количество депрессивных городов – 10 – до сих пор не сократилось. Так что и правительству, и региональным властям работы в данном направлении будет предостаточно.
Отдельный месседж президента явно адресован как национал-патриотам, так и гражданам, которых их лозунги и требования пугают. В данном случае речь идет о недопущении нарушений ст. 7 Конституции РК, определяющей казахский язык государственным языком и официальное употребление наравне с ним в государственных органах русского языка. По словам главы государства, «Планомерное развитие казахского языка не будет происходить в ущерб русскому». Таким образом, в официальной политике тренд на сохранение и развитие многонациональности и многоязычия остается неизменным.
«Разбор полетов»-2012
В тот же день после оглашения послания президент провел расширенное заседание с участием членов правительства, акимов, руководителей центральных государственных органов, Фонда национальное благосостояние «Самрук-Казына» и НДП «Нур Отан». При этом он, выразив свое доверие переназначенному и слегка обновленному правительству, подверг его и другие государственные органы критике из-за следующих недостатков и упущений в их работе:
1) по линии экономики: рост недоимок по налогам и иным платежам в бюджет страны, которые в 2011 году увеличились до 224 млрд. тенге; увеличение на 35% (до 1081) количества лжепредприятий при расслабленности фискальных органов; снижение активности госорганов и национальных компаний в выявлении дополнительных источников экономического роста, включая инвестиции; отсутствие устойчивой системы межрегиональной кооперации с Россией; низкая динамика развития отраслей легкой промышленности и фармацевтики; перекосы в реализации индустриально-инновационных проектов, включая ориентацию только 5 из 31 проекта на производство готовой продукции; создание 27 ветеринарных лабораторий вместо запланированных в прошлом году 126; использование земель, выделяемых для жилищного строительства и сельского хозяйства, не по назначению; отсутствие работы по защите прав потребителей; предоставление правительством гарантий, способствующих получению предпринимателями банковских кредитов, только по отношению к 20 кредитам;
2) по линии социальной сферы: неспособность беспроблемного прохождения отопительных сезонов; размытость ответственности госорганов в процессе реализации Программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства; сдача около 100 тыс. вместо запланированных 138 тыс. кв. метров арендного жилья; незавершенность ряда объектов долевого строительства; отсутствие системы раздельного сбора мусора; строительство в рамках программы «100 школ и 100 больниц» 58 из 103 запланированных объектов здравоохранения; проблема с лекарственным обеспечением населения, в особенности по сложным заболеваниям; реализация Программы занятости — 2020 без учета реальной потребности в кадрах;
3) по линии государственного управления и расходования бюджетных средств: наличие в планах министерств и акиматов более 3-х тыс. многозатратных и бесполезных мероприятий; закупка госорганами без конкурсов и по многократно завышенным ценам товаров и услуг у своих подведомственных предприятий; рост численности работников государственных структур при ежегодном сокращении кадров; отсутствие реестра государственных функций и механизма контроля за их исполнением; невыполнение поручений главы государства относительно проведения на системной основе аудита государственных органов и усовершенствования типовой структуры акиматов; увеличение количества госпредприятий (до 6 тыс.) и их сотрудников (до 600 тыс. человек) при убыточности и взаимном дублировании многих из них; неоправданное увеличение уровня отчетности и отчетных документов (до 30 тыс.) в госорганах; превышение Канцелярией премьер-министра своих полномочий; рост разрешительных документов с 1015 до 1137 вместо их сокращения на 30%.
Следует вспомнить, что серьезный «разбор полетов» был проведен главой государства на аналогичном совещании, прошедшем 17 апреля 2011 года, после проведения досрочных президентских выборов. При некоторых различиях в акцентах его прошлой и нынешней критике общими моментами являются, во-первых, то, что ей подвергаются практически одни и те же лица, возглавляемые различные государственные органы и квазигосударственные структуры (холдинги, нацкомпании и т.д.). Самое главное, что «разбор полетов» и в тот раз, и теперь проводится с правительством Масимова. Во-вторых, глава государства пытается добиться от подчиненных ему чиновников повышения эффективности своей работы по выполнению его стратегических замыслов и конкретных поручений в различных сферах официальной политики.
Вместе с тем представляется, что оба президентских «разбора полетов» не способны привести как к устранению большинства отмеченных недостатков в работе госорганов, так и к системному улучшению качества и результатов их работы. Прежде всего, в связи с искусственно созданным кадровым дефицитом, который выражается в пребывании на руководящих постах в системе государственной власти и управления одних и тех же персон при переводе их время от времени на другую работу, несмотря на явные проблемы и недостатки в их прежней деятельности.
Во многом это обстоятельство объясняет и сохранение Карима Масимова во главе правительства, а также большей части министров и председателей агентств на своих местах. С учетом рассматриваемого «разбора полетов» логичной является разве что смена руководства в агентствах по управлению земельными ресурсами, по регулированию естественных монополий и по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции).
Кроме того, улучшение работы правительства глава государства традиционно пытается достигнуть посредством не усиления его полномочий и ответственности, а индивидуальных изменений в его руководящем составе. Иначе говоря, ставка делается на создание баланса между премьером и его заместителями. Впрочем, назначение вице-премьерами таких крупных специалистов в области экономики и управления, как Серик Ахметов и Кайрат Келимбетов, может повлиять на некоторое улучшение показателей работы правительства по отдельным направлениям.
Со стороны же квазигосударственного сектора деятельность правительства сбалансирована ФНБ «Самрук-Казына», который по масштабам своего участия в управлении экономикой фактически стоит на одном уровне с ним. При этом данная тенденция способна нарасти, во-первых, с вступлением 1 февраля этого года в силу закона «О Фонде национального благосостояния», который усилил статус и полномочия этого холдинга. А, во-вторых, с назначением в декабре прошлого года председателем правления ФНБ «Самрук-Казына» бывшего первого вице-премьера Умирзака Шукеева. Примечательно также, что некоторые свои поручения президент на рассматриваемом совещании адресовал лично ему, а не правительству.
Кстати, в прошлом году президент поручил прежнему руководству ФНБ «Самрук-Казына» передать находящиеся в его распоряжении банковские активы («Альянс банк», «БТА банк», «Темирбанк») Национальному банку, а институты развития (Фонд развития предпринимательства «Даму», Банк развития Казахстана, Инвестиционный фонд Казахстана и т.д.) – профильным министерствам. Однако ничего этого сделано не было, что лишний раз демонстрирует большие проблемы с исполнительской дисциплиной в госаппарате республики. Хотя, возможно, что именно Шукееву и его команде предстоит выполнить то, что не сделали их предшественники.
В целом, все упирается в проблемы функционирования и кадрового воспроизводства системы государственной власти и управления Казахстана. В определенной степени некоторые высокопоставленные чиновники это понимают. Первым от «живчиков» и «зайчиков» поспешило избавиться руководство «Самрук-Казыны». В частности, планируется сократить сотрудников в шести крупных дочерних структурах фонда. Только в национальной компании «КазМунайГаз» ожидается сокращение 6 тыс. человек. Правда, судя по словам управляющего директора фонда Нурлана Рахметова, этот процесс пройдет в течение нескольких лет. К тому же неизвестно, как это сокращение отразится на КПД холдинга и его «дочек». Определенные действия начало и правительство, в частности, объявившее мораторий на расширение штатов в госорганах.
Еще более важно, что глава государства в своем послании поставил вопрос уже не просто об устранении соответствующих недостатков и улучшения деятельности подчиненных ему органов государственной власти и управления, а о начале формирования новой управленческой элиты. Для этого он распорядился создать президентский кадровый корпус из числа лиц, представленных президентской администрацией и правительством. Кстати, подобная практика имеет место в России, где с 2008 года действует президентский кадровый резерв, включающий 1100 представителей федеральных и региональных органов власти, бизнеса, сферы образования и науки, которые признаны лучшими управленцами страны. В то же время, насколько в наших условиях создание президентского кадрового корпуса повлияет на улучшение работы госаппарата, даже приблизительно сказать сложно. Очевидно, что нынешняя правящая элита будет разными методами препятствовать появлению в своих рядах новых лиц.
Пауза в реформах
При всем этом за рамками президентских поручений пока остались такие меры, как расширение полномочий парламента, ответственности правительства, совершенствование выборного процесса, развитие эффективной многопартийности, децентрализация власти и делегирование полномочий регионам. То есть, то, о чем глава государства заявил еще в апреле 2011 года в своей инаугурационной речи. Показательно, что ни в последнем послании, ни в других выступлениях главы государства сам термин «политическая модернизация» уже не присутствует. Тем самым руководство республики, похоже, решило сделать в своих модернизационных планах паузу, остановившись на формировании многопартийного по своему составу Мажилиса Парламента.
В условиях такой политической консервации основные акценты деятельности государства и его органов естественно переносятся на усиление своего контроля по отношению к гражданскому обществу и его институтов, включая оппозицию. В этом ключе, в частности, следует рассматривать принятие сенаторами законов «О телерадиовещании» и «О специальных государственных органах Республики Казахстан». Первый из них, по мнению экспертов, призван обеспечить новый передел в сфере телерадиочастот в пользу аффилированных с властями субъектов, а также содействовать блокированию трансляции нежелательных для властей телеканалов типа «К+». Что касается второго закона, то он явно усиливает права и полномочия сотрудников спецслужб (КНБ, Служба охраны Президента РК, Служба внешней разведки «Сырбар»), а также подконтрольность данных органов руководству страны.
Еще более серьезными стали действия властей в отношении представителей политической оппозиции. Прежде всего, в январе КНБ были произведены аресты представителей блока «Халык Майданы» («Народный фронт»), включая председателя координационного комитета Народной партии «Алга!» Владимира Козлова, активиста этой же партии Айжангуль Амировой, предпринимателя Серика Сапаргали и главного редактора газеты «Взгляд» Игоря Винявского. Последнему инкриминируют призывы к насильственному свержению или изменению конституционного строя, остальным — разжигание социальной розни. По этому же обвинению возбуждены уголовные дела в отношении известного режиссера Болата Атабаева и руководителя молодежного клуба «Рух пен тил» Жанболата Мамая.
Меньшими по уровню жесткости, но беспрецедентными по частоте применения стали также санкции властей по отношению к участникам проведенных 28 января и 25 февраля в Алматы митингов протеста. Оба митинга прошли с требованиями отмены итогов парламентских выборов, проведения объективного расследования трагических событий в Жанаозене и Шетпе и освобождения арестованных представителей «Халык Майданы». Их организаторами в основном были признаны активисты Общенациональной социал-демократической партии «Азат». При этом сопредседатель партии Булат Абилов и ее генеральный секретарь Амиржан Косанов дважды поверглись административному аресту на 15 суток. Причем во втором случае их и другого сопредседателя ОСДП «Азат» Жармахана Туякая задержали до начала акции протеста.
Все это дает основание наблюдать проявление в политической жизни страны атмосферы, которую называют политической реакцией. Как следует из «Википедии», «Реакцией называется движение за сохранение и укрепление существующих порядков и подавление любых революционных или оппозиционных сил». В принципе, в Казахстане это имело место и раньше. Другое дело, что менялись уровни, формы и методы проявления реакции. Характер преследования различных оппозиционных политиков, как правило, определялся уровнем их активности, а также их прежними, до ухода в оппозицию, отношениями с властью. А представители СМИ подвергались давлению властей в зависимости от степени либо их информационной поддержки оппозиции, либо задевания наиболее «больных точек».
В настоящее время реакция, видимо, стала ответом властей не столько на деятельность оппозиции и независимых СМИ, сколько на рост и проявление протестных настроений в обществе. Кстати, эта тенденция отчетливо проявилась после известных событий 2006 года в микрорайоне «Шанырак» города Алматы. По сравнению с ними жанаозенские события были более масштабными и резонансными. Соответственно и реакция на них стала более жесткой, включая открытое вмешательство спецслужб. Примечательно, что раньше преследованием оппонентов «Ак Орды» преимущественно занимались обычная и финансовая полиция. Тем самым демонстрировалось, что никакой политической борьбы здесь нет, а решаются вопросы обеспечения правопорядка посредством применения норм уголовного законодательства. Теперь в этот процесс активно включился КНБ, а обвинения, предъявляемые им указанным выше лицам, носят явно политический, но не криминальный характер.
В целом, рассмотренные действия руководства Казахстана, с одной стороны, демонстрируют неизменность выбранной им линии в пользу признания приоритетности преобразований социально-экономического характера над политическими. Последние же, скорее всего, будут осуществляться в зависимости от определенной политической конъюнктуры, без какой-либо синхронности и взаимосвязи друг с другом.
С другой стороны, жесткие меры властей в отношении представителей оппозиции и протестно настроенных граждан свидетельствуют об их нерешительности и неспособности поддерживать стабильность в стране мирными, бесконфликтными методами. С учетом же вероятной новой волны экономического кризиса и возможных проявлений под ее влиянием социальной напряженности сохранение властями данной линии может стать серьезной причиной для гражданского конфликта и дестабилизации обстановки в стране.
Во избежание такого вероятного развития ситуации казахстанскому руководству целесообразно пойти, во-первых, на полноценный диалог с оппозицией, включая прекращение уголовного преследования ее представителей. Во-вторых, придать процессу политической модернизации более системный характер, включая разработку специальной программы ее проведения с четким указанием конкретных мер и сроков их реализации. При этом к разработке этого документа следует подключить представителей всех действующих политических партий. Положительный опыт соседней России, где президент Дмитрий Медведев провел в феврале этого года встречи с лидерами как зарегистрированных, так и незарегистрированных партий по вопросам реформирования политической системы страны, вполне может быть востребован и в Казахстане.
Андрей Чеботарев
