В своем Послании народу Казахстана «Построим будущее вместе!», озвученном 28 января этого года, президент РК Нурсултан Назарбаев в качестве одного из внешнеполитических приоритетов республики на ближайшую перспективу отметил разработку и принятие совместно с Евросоюзом и отдельными его участниками в многостороннем или двустороннем формате Энергетической хартии «Казахстан — ЕС: 2020». При этом данный документ, по его мнению, призван обеспечить гарантии стабильности поставок энергоресурсов на европейские рынки и развитие трубопроводных систем.
Однако, такое заявление вполне могло вызвать в официальных структурах ЕС определенное замешательство, поскольку с 1991 года действует Энергетическая хартия, неформально называемая также Европейской энергетической хартией (ЕЭХ). Нужно отметить, что этот документ был подписан 17 декабря 1991 года в Гааге во время специальной международной конференции официальными представителями тогда еще Европейского сообщества, Межгосударственного экономического комитета и 48 государств. ЕЭХ представляет собой декларацию принципов международного сотрудничества в энергетической сфере.
Фактически эта хартия была призвана: а) в узком плане – преодолеть экономическое и одновременно политическое разделение Европы; б) в широком плане – сформировать эффективные механизмы международного сотрудничества в сфере энергетики на основе общей заинтересованности в надежном энергоснабжении и устойчивом экономическом развитии. Основными целями ЕЭХ являются:
1) повышение надежности энергоснабжения и в максимальной степени обеспечение эффективности производства, преобразования, транспортировки, распределения и использования энергии в интересах повышения уровня безопасности и сведения к минимуму проблем окружающей среды;
2) содействие развитию эффективного энергетического рынка в Европе и на глобальном уровне на основе принципа недискриминации и с ориентацией на рынок ценообразования;
3) создание обстановки, благоприятной для функционирования предприятий, притока инвестиций и технологий посредством внедрения рыночных принципов в области энергетики.
Реализация данных целей предполагает создание открытого и конкурентного рынка энергетических продуктов, материалов, оборудования и услуг, обеспечение доступа к энергетическим ресурсам, их разведке и разработке на коммерческой основе, к транспортной инфраструктуре в целях международного транзита, к местным и международным рынкам, либерализацию торговли в области энергетики, стимулирование и защиту инвестиций, энергетическую эффективность и охрану окружающей среды и т.д.
Несмотря на свое неофициальное название, хартия с самого начала не была замкнута исключительно пределами Европы. А со временем география ее действия заметно расширилась. К настоящему времени хартию подписали 58 стран мира и ЕС. Полноправными же ее членами, подписавшими 17 декабря 1994 года и позже Договор к Энергетической хартии (ДЭХ), являются 51 государство, включая Австралию, Монголию, Турцию, Японию и практически все постсоветские страны. Еще 17 стран и 10 международных организаций имеют в рамках хартии статус наблюдателя
Казахстан с самого начала вошел в число подписантов хартии. А 18 октября 1995 года президент РК своим указом ратифицировал ДЭХ и Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и сопутствующим экологическим аспектам. В связи с этим республика является полноправным членом хартии.
Теперь же, выступив относительно необходимости разработки и подписания Энергетической хартии «Казахстан — ЕС: 2020», руководство республики фактически сделало заявку если не на пересмотр основных положений ЕЭХ, то, во всяком случае, на принятие качественно нового документа, устанавливающего правила энергетического сотрудничества в более узком формате: Казахстан, с одной стороны, и ЕС, с другой стороны. Можно предположить, что к такому шагу Астану могли подвигнуть следующие факторы.
Во-первых, заинтересованность в расширении рынков сбыта своих углеводородов и маршрутов для их транспортировки на эти рынки в связи с увеличением объема их добычи и экспорта. Так, если верить официальным статданным, то в январе-июле этого года было добыто 39 млн. 202,3 тыс. тонн сырой нефти, 7 млн. 382,5 тыс. тонн газоконденсата и 23 млрд. 149,5 млн. кубометров природного газа. При этом данные показатели больше на 1, 5 и 8,5 % соответственно, чем за аналогичный период 2010 года. В связи с этим увеличился и объем экспорта: нефти и газового конденсата — 42 млн. 218,2 тыс. тонн (на 3%) и газа — 12 млрд. 765,6 млн. кубометров (на 15,9%). К тому же прогнозируется увеличение объема добычи нефти до 102 млн. тонн в 2016 году и газа – до 45-50 млрд. кубометров к 2015 году.
Во-вторых, стремление снизить зависимость от России в вопросах транзита углеводородов на внешние рынки. В частности, казахстанский газ на сегодняшний день экспортируется преимущественно в Россию. При этом Казахстан не имеет доступа в газопроводную систему этой страны. Кроме того, в связи с началом расширения мощностей системы Каспийского трубопроводного консорциума (КТК) и приостановки с начала этого года поставок нефти в нефтепровод «Баку-Тбилиси-Джейхан» (БТД) большая доля казахстанской нефти также экспортируется через Россию.
Причем, несмотря на участие Казахстана вместе с Россией в ЕврАзЭС и Таможенном союзе, для него установлены завышенные тарифы за данный транзит. В любом случае он не имеет прямого выхода на рынки Европы и зависит от транзитных стран. Попытки же Астаны договориться с Москвой о положительном решении этого вопроса являются тщетными. Так, например, по информации российской газеты «Коммерсантъ», в 2009 году было отвергнута просьба казахстанских властей к России разрешить экспортировать хотя бы 10% от объема поставок нефти по прямым контрактам с европейскими компаниями, платя лишь за транзит и таможенные сборы (см. http://www.kommersant.ru/doc/1576879).
В связи с этим Казахстан заинтересован стать непосредственным экспортером нефти и газа в Европу, в том числе с вероятной перспективой присоединения к проектам «Южного газового коридора». Показательным в этом отношении стало заявление президента РК, озвученное 18 июля 2010 года на пресс-конференции по итогам двусторонних встреч с канцлером Германии Ангелой Меркель, о готовности Казахстана присоединиться к проекту «Набукко» при условии строительства его акционерами либо газопровода по дну Каспийского моря, либо завода по сжижению природного газа в прибрежных районах Казахстана.
В-третьих, вполне вероятно, что Казахстан отреагировал на представление Европейской комиссией 10 ноября 2010 года стратегии «Энергетика 2020», которая определяет энергетические приоритеты ЕС на ближайшие 10 лет и основные направления по их продвижению. В том числе это касается вопросов формирования единого европейского энергетического рынка и координации в рамках ЕС энергетической политики в отношениях с третьими странами, включая привлечение некоторых из них в состав созданного в 2005 году Европейское энергетическое сообщество.
По мере реализации данной стратегии Казахстан может столкнуться с тем, что ему придется по линии энергетики иметь дело де-юре с конкретной европейской страной, а де-факто — со всем ЕС. При неизменной же многовекторности его внешнеполитического курса, в рамках которой приоритет отдается двусторонним связям, вряд ли его такая перспектива будет устраивать. Что касается расширения энергетического сообщества, то из постсоветских республик преимущество здесь явно отдается республикам Южного Кавказа, Украине и Молдове, включенным ЕС в программу «Восточное партнерство». Учитывая же рассмотрение стратегии «Энергетика 2020» на саммите ЕС в феврале этого года, Астана своей инициативой дала Брюсселю накануне этого события четкий сигнал к тому, что она намерена предложить объединенной Европе свои правила игры в рассматриваемой сфере.
В-четвертых, Казахстан, возможно, не желает оказаться в рамках европейской энергетической политики в Каспийском регионе на вторых-третьих позициях по уровню значимости для ЕС по сравнению с Азербайджаном и Туркменистаном. Нельзя не отметить в этой связи посещение в январе этого года Баку и Ашхабада председателем Европейской комиссии Жозе Мануэля Баррозу и комиссаром Европейского союза по энергетике Гюнтера Эттингера, где они были приняты главами данных государств и провели с ними переговоры по вопросам поставок соответственно азербайджанского и туркменского газа в Европу. Казахстан же такого внимания не удостоился, что свидетельствует о выборе ЕС приоритетных партнеров по вопросам энергетического сотрудничества не в его пользу.
В-пятых, согласно Государственной программе «Путь в Европу» на 2009-2011 годы, утвержденной указом президента РК 29 августа 2008 года, одним из ключевых направлений энергетического сотрудничества Казахстана со странами Европы определена работа по приобретению им в соответствующих странах портов, терминалов, нефтеперерабатывающих заводов, автозаправочных станций и других инфраструктурных объектов в целях своего закрепления и долгосрочного присутствия на европейском рынке углеводородов.
При этом реализация такой практики началась еще до принятия данного документа. Так, в 2007 году национальная компания «КазМунайГаз» приобрела 75% акций румынского нефтеперерабатывающего холдинга «The Rompetrol Group». А в 2009 уже вся эта компания стала объектом казахстанской собственности. В связи с этим Казахстан, видимо, заинтересован получить от ЕС и отдельных европейских государств конкретные условия, максимально благоприятствующие реализации им указанной выше деятельности.
В-шестых, похоже, что Европейская энергетическая хартия и прилагаемые к ней документы, которые в свое время подписал Казахстан, не являются для него правовыми инструментами, способствующими продвижению его национальных интересов в отношениях с европейскими государствами и особенно нефтегазовыми компаниями. В частности, при решении спорных вопросов с осваивающими месторождения Карачаганак и Кашаган соответственно консорциумами «Карачаганак Петролиум Оперейтинг Б. В.» и «North Caspian Operating Co. BV», в которых преобладает европейский капитал, казахстанское правительство в основном опирается на национальное законодательство.
Нужно отметить, что за этими консорциумами и их акционерами тоже не наблюдалось стремления урегулировать сложные ситуации с Астаной на основе Договора к Энергетической хартии. Кстати, едва ли не единственным случаем апеллирования к ДЭХ стало начавшееся в прошлом году разбирательство в Международном арбитражном суде Стокгольма действий правительства Казахстана по иску молдавской компании «Ascom S.A. Group». Основание для иска стало расторжение казахстанскими властями в одностороннем порядке с данной компанией контракта на недропользование на месторождениях Толкын и Боранколь (Мангистауская область).
С учетом всех этих и иных аналогичных ситуаций в отношениях с европейскими энергетическими компаниями Казахстан явно намерен установить качественно новые общие правила игры для них на своей территории.
В-седьмых, не исключено, что Казахстан в определенной степени разделяет позицию России относительно Европейской энергетической хартии. Хотя Россия подписала хартию и договор к ней, однако она не ратифицировала последний документ. А в августе 2009 года согласно заявлению премьер-министра РФ Владимира Путина она официально отказалась делать это.
Главным образом российские официальные представители и эксперты такую позицию своей страны объясняют тем, что хартия установила серьезный дисбаланс между интересами стран – импортеров и экспортеров энергоресурсов в пользу первых из них. К тому же в апреле 2009 года Москва предложила альтернативный ей документ – «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики», который не встретил никакой поддержки со стороны ЕС.
В целом, предлагаемая Казахстаном энергетическая хартия по своему временному показателю соответствует Стратегическому плану развития РК до 2020, предусматривающему в контексте международных отношений и внешней политики республики существенное возрастание ее роли в обеспечении мировой энергетической безопасности, а также стратегии ЕС «Энергетика 2020».
При этом фактически Казахстан пытается применить здесь отмеченную выше тактику России, но несколько «мягкими» способами. Нисколько не подвергая, в отличие от Москвы, сомнениям и критике Европейскую энергетическую хартию и продолжая оставаться ее полноправным членом, Астана вместе с тем намерена предложить Брюсселю выработать и подписать новую и, что важно, практически двустороннюю декларацию принципов и намерений в сфере энергетического сотрудничества. Естественно, что данный документ будет максимально учитывать его внутренние и внешние интересы в отношениях с европейскими партнерами. А на его основе руководство Казахстана, видимо, рассчитывает откорректировать в нужном для себя направлении существующие соглашения с ЕС, отдельными европейскими странами и компаниями в рассматриваемой сфере.
Другое дело, что Казахстану для успешной реализации инициативы подписания Энергетической хартии «Казахстан — ЕС: 2020» необходимо будет предложить ЕС то, что позволит обеспечить его поддержку. С учетом текущих геополитических реалий цена данного вопроса может быть выражена возможным присоединением Астаны к проекту строительства Транскаспийского газопровода, реализуемому Брюсселем, Баку и Ашхабадом, а также увеличением объема экспорта казахстанских энергоресурсов в европейском направлении и, как следствие, его снижением в сторону Москвы. Однако, учитывая тесные политико-экономические связи Казахстана с Россией, сомнительно ожидать, что первый из них пойдет на все это.
О том, что для Казахстана предлагаемая им хартия является весьма непростым документом свидетельствует еще и тот факт, что на официальном уровне данный вопрос после его озвучивания главой государства публично обсуждался всего лишь несколько раз. Прежде всего, это имело место в ходе прошедшего 9 февраля заседания рабочей группы при Координационном совете Ассоциации «KAZENERGY» по вопросам развития транспортного потенциала нефтегазовой отрасли. Определенные контуры будущей хартии были озвучены в выступлении исполнительного директора данной ассоциации Нурлана Утенова о том, что при ее разработке необходимо учесть конкретные механизмы и принципы взаимодействия с транзитными государствами. При этом он отметил здесь не Россию, а страны Восточной Европы, транспортировка казахстанской нефти через территорию которых, по его словам, к портам Балтийского моря сопряжена с логистическими трудностями.
23 февраля вопроса хартии в своем интервью радио «Эхо Москвы» коснулся премьер-министр РК Карим Масимов. По его словам, основной сутью данного документа должно стать позиционирование Казахстана как ответственного и полноценного поставщика энергоресурсов. Вместе с тем он сообщил, что Астана пока еще не приступала к переговорам с Брюсселем по этому вопросу. Кроме того, Масимов также подчеркнул, что вопрос относительно возможного присоединения Казахстана к проекту «Набукко» на повестке дня не стоит. Хотя многие вещи здесь премьер-министр РК явно не договаривает, не желая, видимо, вызвать отрицательную реакцию со стороны все той же России.
Наконец, 3 марта находящийся с рабочей поездкой в Брюсселе тогда еще глава внешнеполитического ведомства Канат Саудабаев провел с послами Казахстана в европейских странах совещание, посвященное актуальным задачам дипломатической работы в ЕС. В том числе им была отмечена важность «проработки» рассматриваемого вопроса. Судя по всему, казахстанские дипломаты получили задание выяснить отношения соответствующих стран к инициативе президента РК и возможности подписания с ними будущей хартии.
В любом случае на сегодняшний день каких-либо конкретных результатов выполнения казахстанским правительством данного поручения главы государства не наблюдается. Тоже самое можно сказать и об отношениях ЕС и отдельных его членов к предложенной хартии. Тем более, что в энергетической политике ЕС за это время произошли важные события, включая утверждение стратегии «Энергетика 2020» и недавнее получение Европейской комиссией мандата на проведение переговоров с Азербайджаном и Туркменистаном по вопросам подписания соглашения о реализации проекта строительства Транскаспийского газопровода. В этих условиях и с учетом российского фактора Казахстану придется искать другие аргументы для убеждения ЕС поддержать инициативу подписания Энергетической хартии «Казахстан — ЕС: 2020». И уже в зависимости от весомости этих аргументов и характера реагирования на них Брюсселя станет ясно, будет ли подписан между ним и Астаной данный документ или нет.
Андрей Чеботарев
