В поствыборный период все это нашло свое отражение в «Плане нации «100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева». При этом участие граждан в процессе принятия решений заявлено «через развитие саморегулирования и местного самоуправления». Кроме того, в сельских населенных пунктах и городах районного значения планируется ввести «самостоятельный бюджет местного самоуправления».

 

Практическая реализация соответствующих мер так или иначе станет определенным шагом вперед в ходе формирования в Казахстане местного самоуправления (МСУ), который имеет достаточно сложную историю. Тем более, что в текущем 2015 году начался второй этап реализации Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2012 года. Данный процесс, аналогично многим официальным планам и программам, должен завершиться в 2020 году и привести в конечном итоге к созданию эффективной системы органов МСУ, «обладающих определенной экономической и финансовой самостоятельностью, способных оказать помощь государству в проведении социально-экономических преобразований и решать различные вопросы местного значения».

 

При этом основной акцент делается не столько на деятельность указанных органов МСУ, а на повышение роли и участия сельского и городского населения в решении вопросов благоустройства соответствующих населенных пунктов, получения качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшения санитарного состояния, обеспечения общественного порядка и т.д. Так что в «Плане нации» власти по сути дела возвращаются к тому, о чем ими было заявлено еще более 2,5 лет назад.

 

Вместе с тем среди широкой общественности рассматриваемые меры вызывают большие сомнения и скепсис. Основной причиной таких настроений следует считать чрезмерно затянувшийся и приведший к неоднозначным промежуточным результатам процесс по развитию МСУ в Казахстане. Следует отметить, что за период 1997-2007 гг. правительство неоднократно разрабатывало и вносило в парламент законопроекты, посвященные данной тематике. Однако через определенное время они были отозваны. Главным недостатком практически всех этих документов было стремление создать местное самоуправление не как систему публичной власти на местном уровне, а фактически в качестве одной из форм неправительственных организаций.

 

Не нашла также своего практического применения и Концепция к проекту закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», разработанная в ноябре 2008 года Институтом парламентаризма НДП «Нур Отан». Наконец, не стали востребованными властью и многочисленные альтернативные предложения по введению МСУ, разработанные и представленные различными общественными структурами и отдельными лицами.

 

Тем не менее, казахстанские власти продолжили поиск оптимального для себя формата МСУ. В результате они пришли к беспрецедентному и практически не имеющему аналогов за рубежом решению - приданию статуса органов МСУ органам местного государственного управления в лице акимов и маслихатов.

 

Правовые основы такой системы нашли свое отражение в поправках, внесенных в Конституцию РК в мае 2007 года, а также в принятом 9 февраля 2009 года законе «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления». Впоследствии были приняты отмеченная выше Концепция развития местного самоуправления и, в ее развитие, закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» от 13 июня 2013 года.

 

Объективности ради нельзя не отметить в этой связи следующие шаги вперед. Во-первых, расширение правовой институционализации МСУ вследствие долгожданного законодательного определения в 2009 году самой данной системы и ее организационных основ.

 

Во-вторых, признание властями в 2012 году важности концептуального подхода к определению оптимальной, по их мнению, модели местного самоуправления в республике. Прежде же разрабатываемые и принимаемые по вопросам МСУ законодательные и подзаконные акты не имели четкого концептуального обоснования.

 

В-третьих, предоставление гражданам как членам местных сообществ право проводить сходы и собрания данных сообществ для рассмотрения различных вопросов местного значения. Таким образом, сходы и собрания местных сообществ фактически стали низовыми институтами МСУ, наделенными определенной компетенцией.

 

Однако при всем этом в данной системе действует целый комплекс «сдержек и противовесов», не позволяющей казахстанцам проявить в полной мере свои самоуправленческие устремления и инициативы. В том числе это касается и проведения отмеченных выше сходов и собраний. Прежде всего, согласно закону «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года созыв этих мероприятий относится к исключительной компетенции акимов сельских населенных пунктов и городов районного значения, даже если инициаторами их проведения выступают местные жители. 

 

Кстати, инициаторы созыва схода должны составлять не менее 10% от общего числа жителей соответствующих населенных пунктов. Согласно закону «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» от 8 декабря 1993 года, к примеру, в городах районного значения и поселках численность населения составляет не менее 10 тыс. и 2-3 тыс. человек соответственно. При таком раскладе желающим провести в этих населенных пунктах сход по тем или иным вопросам надо очень серьезно постараться, чтобы убедить необходимое количество своих земляков поддержать их инициативу.

 

Еще более громоздким является порядок проведения собрания местного сообщества. Для этого сперва нужно провести сход, который определит состав участников собрания и срок, на который они делегируются. И только потом не менее 10% этих лиц могут выступить с инициативой созыва собрания.

 

При этом, если инициатива созыва схода и/или собрания исходит от граждан, то они должны обратиться с заявлением по этому поводу к акиму района или города областного значения, в чью юрисдикцию входит  соответствующий сельский или городской населенный пункт. Так что порядок проведения сходов и собраний местными жителями является разрешительным. Данную ситуацию усугубляет отсутствие в законе четких оснований для возможного отказа определенным акимом инициаторам указанных мероприятий в их проведении, а также возможностей этих людей для обжалования такого решения.

 

Помимо всего этого решения сходов и собраний местных сообществ фактически должны быть одобрены местными акимами. Если же последние с ними не согласны, то либо проводятся повторные обсуждения по вопросам, вызвавшим это несогласие, либо эти вопросы передаются на рассмотрение вышестоящим акимам.

 

Таким образом, права жителей сел, сельских округов, поселков и городов районного значения на проведение сходов и собраний местного сообщества, реализацию принятых по их результатам решений и, следовательно, на непосредственное участие в процессе местного самоуправления сильно ограничены. Сами сходы и собрания не имеют исполнительно-распорядительных полномочий и фактически проводятся в формате общественных слушаний с рекомендательным характером принятых ими решений. Реализация же этих решений местными исполнительными органами возможна лишь тогда, когда добро на это даст местный или вышестоящий аким.

 

Что касается осуществления функций самоуправления акимами и маслихатами, то последние из них функционируют только на уровне областей, города республиканского значения, столицы республики, районов и городов областного значения. Поэтому в селах, сельских округах, поселках и городах районного подчинения МСУ фактически отождествляется с местной исполнительной властью.

 

В отношении же акимов отмеченных выше административно-территориальных единиц следует отметить, что с 2012 года их вступление в свою должность осуществляется выборным путем. В связи с этим в августе 2013 были проведены соответствующие выборы, по результатам которых свои должности заняли 2457 акимов. В том числе 2101 акимов сельских округов, 190 – аулов, 119 – поселков и 47 – городов районного значения.

 

Вместе с тем выборщиками в данном случае выступили депутаты районных маслихатов. А выдвижение кандидатов в акимы указанных населенных пунктов является исключительной компетенцией акимов соответствующих районов. Поэтому выборность в данном случае является откровенно формальной. Но самое важное то, что, не будучи избранными непосредственно жителями сельских и городских населенных пунктов, данные акимы не являются реально подотчетными им по вопросам своей деятельности.

 

В целом, полноценной системы МСУ, соответствующей международным стандартам и, прежде всего, Европейской хартии местного самоуправления, а также имеющей четкие разграничения по функциям и полномочиям с государственной властью, в Казахстане практически не создано. Основными причинами этого обстоятельства следует считать:

 

1) нежелание правящей элиты делиться своими властными полномочиями и ресурсами, которые она, благодаря этим полномочиям контролирует. Особенно это характерно для регионального и местного уровней. Не случайно в связи с этим, что сам президент РК Нурсултан Назарбаев, к примеру, на прошедшем 28 ноября 2012 года совещании по развитию регионов отметил превращение некоторых акимов в «удельных князьков»;  

 

2) вполне обоснованные опасения руководства страны утратить контроль на местах в силу высокого уровня регионализма и родовых отношений среди местных элит. Достаточно здесь вспомнить ситуацию в Атырауской области в период руководства ею небезызвестного Бергея Рыскалиева и после его снятия с этой должности;

 

3) низкий уровень политической культуры, гражданского сознания и персональной ответственности за развитие дел в стране в целом и в местах своего непосредственного проживания среди большинства казахстанцев. Показательным в этой связи является, в частности, равнодушие многих городских жителей к происходящему в их домах и во дворах и, как следствие, несовершенство в работе многих кооперативов собственников квартир (КСК). Хотя те же КСК следует использовать как микромодель местного самоуправления и под их эгидой самостоятельно совместными усилиями жильцов решать вопросы отдельных домов или жилищных комплексов и прилегающей к ним территории.

 

В этих условиях заявленные в рамках «100 конкретных шагов» меры по формированию транспарентного и подотчетного государства в процессе своей будущей реализации рискуют стать неполными, с точки зрения выполнения определяющих их целей, и/или формальными. Поэтому в интересах дальнейшего развития местного самоуправления целесообразно дополнить соответствующие шаги следующими мерами:

 

1. Провести четкое разграничение между местным государственным управлением, с одной стороны, и местным самоуправлением, с другой стороны, по правовой (через принятие отдельного закона «О местном самоуправлении»), организационной (через разграничение компетенций и полномочий) и финансовой линии.

 

2. Ввести и узаконить институт территориального общественного самоуправления в лице сходов и собраний жителей сельских населенных пунктов и внутригородских сообществ (микрорайоны, кварталы и т.д.), формируемых ими выборным путем комитетов местного самоуправления (КМС), а также  КСК, призванных решать специфические локальные задачи на территории соответствующих сообществ.

 

3. Усилить сходы и собрания в сельских населенных пунктах и городах районного значения, включая упрощение порядка их созыва с заменой в нем разрешительной составляющей на уведомительную, наделение их полномочиями осуществления общественного контроля за деятельностью местных акимов и т.д.

 

4. Четко определить компетенцию и сферы деятельности органов территориального общественного самоуправления, включив сюда вопросы управления вверенной им коммунальной собственности, обеспечения  общественного порядка, охраны окружающей среды, благоустройства соответствующих территорий, оказания определенной помощи гражданам из социально незащищенных групп населения и т.д. В соответствие с этим следует определить государственные функции, которые можно будет передать в сферу  территориального общественного самоуправления.

 

5. Принять меры по совершенствованию организационно-правовых основ и механизмов создания и деятельности кооперативов собственников квартир в соответствие с правами граждан как собственников квартир и иных жилых помещений, включая изучение и повсеместное внедрение позитивного опыта работы отдельных КСК и их объединений (ассоциаций).

 

6. Определить экономическую основу территориального общественного самоуправленияи деятельности его органов, включив сюда переданные им во владение и/или управление объекты коммунальной собственности, доходы от их эксплуатации и иной коммерческой деятельности, целевые сборы среди членов местных сообществ, добровольные взносы и пожертвования физических и юридических лиц и т.д.

 

Таким образом, для создания в Казахстане полноценного местного самоуправления первоначально следует развить и усилить его первичное звено, олицетворяемое территориальным общественным самоуправлением и его органами. Самое главное, что эти органы должны действовать параллельно с государственными, не зависеть от них в организационно-административном отношении и выступать в качестве их полноценных партнеров в процессе управления делами соответствующих территорий (сообществ).

 

Что касается вывода местного самоуправления на уровень публичной власти, то пока определенные перспективы этого просматриваются в предвыборном заявлении главы государства относительно решения вопроса о новой системе выборности местных исполнительных органов. В этой связи целесообразно изучить возможности перехода к избранию тех же акимов сельских населенных пунктов и городов районного значения всеми местными жителями непосредственно либо через выдвинутых из их числа выборщиков. Тем более, что оба механизма такой выборности были опробованы в 1999 и 2001 гг. в экспериментальном порядке. При этом выборы данных акимов обязательно должны стать альтернативными и конкурентными, а претенденты на эти должности выдвигаться исключительно из числа местных жителей и уроженцев соответствующих районов. Главное, чтобы политическая воля на все это сверху была подкреплена действительным желанием и готовностью снизу.