5 октября 2012 года исполнилось 20 лет со дня выдвижения Президентом РК Нурсултаном Назарбаевым инициативы созыва Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА). Это произошло на 47-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Можно предположить следующие основные причины выдвижения Казахстаном в лице его руководителя данной инициативы.
Во-первых, Казахстан, буквально недавно вышедший тогда на мировую арену, стремился продвинуть здесь свои позиции в качестве не только самостоятельного участника международных отношений, но и авторитетного члена влиятельного в будущем межгосударственного объединения.
Во-вторых, Казахстан начал активно определять вектор своей внешней политики и стратегических интересов именно в Азии.
В-третьих, в условиях весьма туманных в то время перспектив развития геополитической ситуации и постепенного нарастания политической напряженности в Центральной Азии (в частности, начало гражданской войны в Таджикистане) Казахстан мог рассчитывать с созданием и постоянным функционированием СВМДА получить определенные гарантии по обеспечению своей безопасности.
В-четвертых, не исключено, что Казахстан рассчитывал на недопущение каких-либо конфликтов между ним и любым другим азиатским государством, ставшим участником СВМДА, а также на посредничество, или арбитраж, других членов СВМДА в случае возникновения соответствующих конфликтов.
Президент РК изначально рассматривал СВМДА как общеазиатский диалоговый форум для решения ключевых региональных проблем и развития сотрудничества между странами-участницами. При этом он хорошо понимал, что процесс его создания и дальнейшего развития будет сложен. Как следует из выступления главы государства: «Движение к такой континентальной структуре может быть многошаговым и поэтапным. Оно может протекать, например, по следующей схеме: от двусторонних отношений – через региональные и континентальные структуры и коалиции по отдельным видам сотрудничества (выработка мер доверия и коллективной безопасности, гуманитарные, экономические, культурные взаимодействия) — к общим континентальным органам сотрудничества по широкому спектру проблем». (http://www.s-cica.org/page.php?page_id=364&lang=2&year=2012&month=7&day=0&parent_id=82).
Процесс развития СВМДА прошел следующие основные этапы.
1. Подготовительный этап (1993-1998 гг.). В этот период казахстанской стороной осуществлялась соответствувющая дипломатическая работа, включая консультации на двух- и многостороннем уровне. В 1993-1994 гг. были проведены три встречи экспертов внешнеполитических ведомств ряда азиатских стран. По их итогам было принято решение о создании Специальной рабочей группы (СРГ), в задачу которой вошла подготовка документов Совещания.
В 1996-1997 гг. в Алматы прошло два совещания заместителей министров иностранных дел заинтересованных государств. А в октябре 1998 г. был проведен международный коллоквиум по вопросам СВМДА, в работе которого приняли участие 24 эксперта из 12 государств.
В целом, на данном этапе была создана организационная основа Совещания. 14 ведущих государств Азии выразили свою абсолютную поддержку инициативе Казахстана по созданию СВМДА и готовность войти в его состав. Были также рассмотрены проекты базовых документов, определяющие принципы взаимоотношений между участниками Совещания, его структуру, внутренние правила и процедуры.
2. Этап организационного становления СВМДА (1999-2002 гг.). Главными событиями данного этапа стали, во-первых, проведенная 14 сентября 1999 г. в Алматы первая встреча министров иностранных дел, в ходе которой была подписана Декларация, регулирующая отношения между государствами-членами СВМДА. Таковыми принципами стали: 1. Суверенное равенство и уважение прав, присущих суверенитету. 2. Неприменение силы или угрозы силой. 3. Территориальная целостность государств. 4. Мирное урегулирование споров. 5. Невмешательство во внутренние дела. 6. Разоружение и контроль над вооружениями. 7. Экономическое, социальное и культурное сотрудничество. 8. Права человека и основные свободы.
По итогам данного мероприятия также четко определились следующие категории участников СВМДА:
1. Государства-члены: Афганистан, Азербайджан, Египет, Китай, Индия, Иран, Израиль, Казахстан, Кыргызстан, Палестина, Пакистан, Россия, Таджикистан, Турция и Узбекистан.
2. Государства-наблюдатели: Австралия, Индонезия, Малайзия, Республика Корея, США, Украина и Япония.
3. Коллективные наблюдатели в лице международных организаций – ООН и ОБСЕ.
Во-вторых, прошедший 4 июня 2002 г. в Алматы первый саммит СВМДА, в котором приняли участие руководители или официальные представители стран-участниц, стран-наблюдателей и международных организаций. По итогам работы саммита были приняты Алматинский акт СВМДА, который определил основные принципы и механизмы функционирования данного объединения, а также Декларация СВМДА об устранении терроризма и содействии диалогу между цивилизациями.
Согласно первому из этих документов, в рамках работы СВМДА было утверждено проведение встреч глав государств, министров иностранных дел стран-участниц, а также заседаний Комитета старших должностных лиц и рабочих групп. С целью обеспечения административной поддержки регулярных встреч, политических консультаций и другой деятельности, упомянутой в акте, страны-участницы поддержали идею создания секретариата СВМДА и поручили главам своих внешнеполитических ведомств завершить проработку всех аспектов создания этого органа.
Следует отметить, что на данном этапе развития СВМДА Казахстан имел уже качественно иной международный статус — одного из ведущих и авторитетных среди внешнеполитических партнеров региональных игроков. Соответственно этому положению, а также особенностям общей ситуации в мире в целом и вокруг своего геополитического окружения основными предполагаемыми целями республики в этот период были:
1. Стремление с помощью СВМДА разрешить существующие на тот момент конфликтные ситуации в регионе, прежде всего в Афганистане, а также не допустить возникновения новых конфликтов и инцидентов, которые будут угрожать безопасности Казахстана и Центральной Азии в целом.
2. Заинтересованность Казахстана развитием своих отношений со странами азиатского континента сбалансировать свои связи с Россией, США и странами-участницами ЕС. Это полностью отвечает неизменному принципу многовекторности внешнеполитического курса республики.
Учитывая также факт выдвижения инициативы созыва СМВДА Нурсултаном Назарбаевым, с проведением ключевых мероприятий в рамках организационного становления этого форума был поддержан личный престиж казахстанского лидера.
3. Этап политического роста (2003-2009 гг.). В течение данного периода были проведены следующие основные мероприятия:
— 22 октября 2004 г. — 2-я встреча министров иностранных дел. Ее основными результатами стали принятие Каталога мер доверия, Правил процедуры и Декларации Второй Министерской встречи СВМДА. Каталог мер доверия носит рекомендательный характер странам Азии в вопросах мирного урегулирования и выполнения соглашений по контролю за вооружением и разоружением. В нем также определен комплекс мер в военно-политической, экономической, гуманитарной и других сферах.
— 17 июня 2006 г. — Второй саммит СВМДА. По его итогам были приняты:
а) Декларация II Саммита СВМДА, в которой нашли отражение общее видение странами-участницами ключевых проблем безопасности и сотрудничества в Азии и в мире в целом, предложения по развитию универсального подхода к преодолению неразрешенных проблем и практической реализации мер доверия СВМДА;
б) Соглашение о Секретариате СВМДА, который в этот же день был открыт в Алматы.
— 25 августа 2008 г. — 3-я встреча министров иностранных дел. По ее итогам были приняты Декларация «Прогресс СВМДА в осуществлении мер доверия», а также подписан Протокол о внесении изменения в Соглашение о Секретариате СВМДА, предусматривающий перенос штаб-квартиры данного органа из Алматы в Астану. Правда, позже он вновь переехал в Алматы.
4. Этап турецкого руководства СВМДА (с 2010 года). Основным событием данного этапа стала передача полномочий председателя СВМДА от Казахстана к Турции. Это произошло 8 июня 2010 года во время проведения в Стамбуле 3-го саммита СВМДА. По результатам данного саммита также была принята Конвенция о привилегиях и иммунитетах Секретариата, его персонала и представителей государств СВМДА, что практически завершило институционализацию Совещания. Само же председательство Турции в СВМДА должно завершиться в 2014 году.
Итоги и перспективы. С учетом всего изложенного выше можно подвести следующие общие итоги развития СВМДА:
1. Казахстан и другие страны выразили свою заинтересованность в создании коллективной системы безопасности Азии и совместных механизмов обеспечения стабильности и сотрудничества в регионе.
2. За время развития СВМДА, начиная со второго этапа, также произошло расширение состава его участников. Прежде всего, число его постоянных членов увеличилось с 15 до 24 за счет присоединения в разное время таких государств, как Бахрейн, Вьетнам, Иордания, Ирак, Камбоджа, Монголия, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Корея и Таиланд. В состав наблюдателей вошли Бангладеш, Катар и Филиппины, а также Лига арабских государств.
3. Сформирована организационная структура СВМДА, позволяющая осуществлять определенные практические меры по дальнейшему развитию данного объединения.
2 марта 2012 года на традиционной ежегодной встрече с дипломатическим корпусом Президент РК отметил следующее: «Практически СВМДА подошло к тому уровню развития, который предполагает переход к более действенной форме его участия в системе современных международных отношений в Евразии и в глобальном форуме». (http://www.newskaz.ru/politics/20120302/2784633.html). В связи с этим глава государства выступил с новой инициативой – преобразовать СВМДА из консультативного форума в полноценную международную организацию.
Вместе с тем нужно отметить следующие критические моменты, сдерживающие развитие и возможности СВМДА. Прежде всего, с момента своего создания в 1999 году Совещание практически никак не проявило себя в качестве межгосударственной коллективной структуры, способствующей проведению переговорных процессов и урегулированию всевозможных конфликтов между своими же участниками (например, по линии Израиль-Палестина, Израиль-Иран, Индия-Пакистан и т.д.). Оно также не участвует в процессе стабилизации ситуации в Афганистане и Ираке.
С одной стороны, все это является следствием отсутствия у СВМДА серьезных механизмов реализации принятых в его же рамках решений, также как и механизмов обеспечения стабильности в регионе своей ответственности. С другой стороны, что еще более важно, собственные национальные интересы и разновекторная внешняя политика стран-участниц Совещания не позволяют им достичь полноценного согласия и взаимодействия по вопросам формирования под эгидой СВМДА полноценной системы коллективной безопасности.
Судя по географическому положению своих стран-участниц, СВМДА пытается охватить большую зону ответственности – от Китая до Египта. В то же время регионализм и отдаленность различных государств друг от друга также не способствуют развитию СВМДА. Так, большинство азиатских государств не проявляют серьезного внимания к проблемам безопасности своих партнеров по форуму из числа постсоветских республик. Точно также региональные проблемы стран-участниц из Юго-Восточной Азии не волнуют государств Ближнего и Среднего Востока, и наоборот.
Самое серьезное, что СВМДА не стало общеазиатским форумом. К нему вообще не присоединились такие страны, как Саудовская Аравия, Сирия, Кувейт, Оман, Сингапур, Мьянма, Непал, Мальдивы, Кипр, Туркменистан и т.д. Даже Япония, Индонезия и Малайзия по неизвестным причинам не собираются пока менять статус наблюдателей на полноправное членство.
СВМДА не в состоянии выстроить отношения и со своей страной-наблюдателем – США, чья международная активность создает серьезные угрозы и вызовы миру и безопасности в Азии. Достаточно назвать здесь вторжение военных подразделений США в Афганистан и Ирак соответственно в 2001 и 2003 гг., а также частую демонстрацию готовности американцев поступить аналогичным образом в отношении Ирана. Иначе говоря, СВМДА не стало институтом, способным урегулировать соответствующие конфликтные ситуации между США и странами из числа своих постоянных членов.
В целом, в этих условиях еще трудно говорить о создании атмосферы полного доверия между азиатскими странами. По большому счету расхождения между декларациями и реальными делами, а также всевозможные конфликтные ситуации между партнерами были и остаются проблемой практически всех действующих на сегодня межгосударственных объединений. И СВМДА, к созданию которого, кстати, его участники шли почти 7 лет, не является здесь исключением.
В связи с этим для дальнейшего развития данного международного форума и постепенного преодоления указанных выше его слабых мест представляется целесообразным:
а) преобразовать СВМДА в полноценную международную организацию;
б) сформировать в ее рамках механизмы, способные обеспечить практическую реализацию положений ключевых документов СВМДА;
в) внести коррективы в принцип невмешательства стран-участниц во внутренние дела друг друга в целях обеспечения их участия в экономическом и гуманитарном формате в стабилизации ситуации тех из них, которые нуждаются в этом;
г) проводить регулярные заседания на уровне официальных представителей стран-участниц СВМДА по конкретным вопросам, независимо от их регионального характера, и завершать их выработкой практических рекомендаций по положительному решению данных вопросов;
д) уполномочить СВМДА выступать в качестве посредника как между своими странами-участницами, так и в их отношениях с другими государствами в случаях возникновения между ними серьезных политических конфликтов;
е) активизировать переговорный процесс с государствами Азии, не являющимися членами СВМДА, в целях их привлечения к вступлению в это объединение;
ж) достигнуть и развивать более тесное взаимодействие между СВМДА и ОБСЕ для постепенного формирования на этой основе евразийской системы сотрудничества в сфере безопасности.
Главное, чтобы между странами-участницами СВМДА была налажена континентальная солидарность, независимо от их географического положения, и чтобы каждая из них внесла свой вклад в развитие многостороннего взаимодействия в рамках данного объединения.
«Правила игры», ноябрь 2012 г.
Андрей Чеботарев
